刊發(fā)于總2037期《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》[要聞]版 0條評(píng)論 被次查看收藏

十八屆三中全會(huì)落幕，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》新鮮出爐，中央決定成立國(guó)家安全委員會(huì)。茲事體大，攸關(guān)高層權(quán)力重組與整合，最為外界關(guān)注。

放眼世界，美國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)歷史最為悠久，運(yùn)作行之有年，協(xié)調(diào)能量超強(qiáng)，地位動(dòng)見觀瞻，引得他國(guó)爭(zhēng)相效仿。

緣起冷戰(zhàn)

1947年，冷戰(zhàn)箭在弦上，風(fēng)云際會(huì)，國(guó)家安全經(jīng)緯萬(wàn)端，對(duì)安全問(wèn)題的強(qiáng)調(diào)達(dá)到了前所未有的程度。美國(guó)主政者深感：外交手段無(wú)法有效牽制國(guó)力日盛的對(duì)手。因此創(chuàng)設(shè)一個(gè)全新的機(jī)構(gòu)——國(guó)家安全委員會(huì)，協(xié)調(diào)軍隊(duì)、國(guó)內(nèi)情報(bào)及國(guó)家安全局，制定統(tǒng)一的國(guó)家安全政策，提上政治議事日程。

現(xiàn)代意義上的國(guó)家安全概念和國(guó)家安全學(xué)說(shuō)，在二戰(zhàn)期間和戰(zhàn)后得到迅猛發(fā)展。1943年，美國(guó)著名評(píng)論家沃爾特·李普曼首次使用國(guó)家安全(National Security)一詞。1945年埃伯斯塔特領(lǐng)銜的研究小組向海軍部長(zhǎng)提交報(bào)告——“陸軍部和海軍部的統(tǒng)編和國(guó)家安全的戰(zhàn)后組織”，史稱“埃伯斯塔特報(bào)告”。

報(bào)告回顧了二戰(zhàn)中美國(guó)在軍事政策和組織方面的基本經(jīng)驗(yàn)，分析了現(xiàn)有軍事政策、政治、外交和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的不足之處，指出軍隊(duì)與國(guó)家防務(wù)建設(shè)、情報(bào)處理及科學(xué)研發(fā)等方面亟須改進(jìn)，強(qiáng)烈建議政府在國(guó)家安全方面實(shí)現(xiàn)整個(gè)組織機(jī)構(gòu)的一體化。報(bào)告呼吁建立國(guó)家安全委員會(huì)在內(nèi)的一系列國(guó)家安全機(jī)構(gòu)的建議，日后為《國(guó)家安全法》采納。

1947年7月26日，杜魯門總統(tǒng)簽署了《國(guó)家安全法》（National Security Act of 1947）。其中“國(guó)家安全”指的是美國(guó)國(guó)防與對(duì)外關(guān)系，是一種狹義的安全觀。不久，美國(guó)國(guó)安會(huì)（National Security Council，NSC）呱呱墜地，與中情局、國(guó)家安全資源局和國(guó)防部，分工合作，向總統(tǒng)提出相關(guān)政策和建議。

1947年《國(guó)家安全法》出臺(tái)，一舉奠定冷戰(zhàn)以降，美國(guó)國(guó)家安全系統(tǒng)的基本框架?！翱傮w戰(zhàn)”時(shí)代，外來(lái)威脅和國(guó)際沖突空前加劇，在美國(guó)聯(lián)邦政府的各項(xiàng)目標(biāo)和職責(zé)中，“國(guó)家安全”占據(jù)著首要的、中心的和凌駕的地位?！皣?guó)家安全”儼然成為統(tǒng)御一切政府事務(wù)的“高端政治”。

在國(guó)家安全的整體目標(biāo)和框架之下，NSC從政府最高層級(jí)對(duì)政治、軍事、外交、內(nèi)政、經(jīng)濟(jì)、情報(bào)等分立的職能領(lǐng)域和部門之間實(shí)施集中統(tǒng)籌和全面協(xié)調(diào)，以求達(dá)成決策程序的連續(xù)性和一體化。戰(zhàn)后美國(guó)不啻為世界帝國(guó)，而NSC正是這個(gè)帝國(guó)的中樞機(jī)構(gòu)。學(xué)者稱之為“美國(guó)政府外交和安全政策制定最為重要的正式制度”，一語(yǔ)中的。

總統(tǒng)掌控國(guó)安會(huì)

“杜魯門總統(tǒng)的個(gè)人意愿決定著美國(guó)國(guó)安會(huì)早期的一切。起初，他只是將委員會(huì)成員視為純粹的顧問(wèn)，拒絕參加國(guó)安會(huì)會(huì)議?！痹凇墩茩?quán)者》一書中，普拉多斯首次披露NSC的內(nèi)幕。

1947年9月NSC第一次正式會(huì)議上，杜魯門嚴(yán)厲告誡與會(huì)者：“這是我的委員會(huì)”，每一個(gè)成員都不得在其中充當(dāng)“首席女高音”。1948年，杜魯門在致國(guó)安會(huì)委員的信中寫道：“總統(tǒng)可完全自由地接受、否決或修正委員會(huì)的建議，并可同總統(tǒng)辦公室的其他人員進(jìn)行商談。這是總統(tǒng)決定這類政策及實(shí)施它們的特權(quán)?！?/p>

后來(lái)，杜魯門的力量受到削弱，他開始參與國(guó)安會(huì)會(huì)議，NSC的作用才日漸顯赫，成了為總統(tǒng)提供意見和建議的最高決策機(jī)器。從創(chuàng)設(shè)伊始到1948年末，NSC共舉行了30次會(huì)議，制定了79份文件，提出了關(guān)于希臘內(nèi)戰(zhàn)，意大利、柏林封鎖及中國(guó)政策等等，杜魯門總統(tǒng)基本上加以采納。值得一提的是，國(guó)安會(huì)對(duì)為戰(zhàn)后歐洲復(fù)興提供巨額援助的馬歇爾計(jì)劃貢獻(xiàn)良多。

早年NSC成員，從總統(tǒng)、國(guó)防部長(zhǎng)、海陸空三軍部長(zhǎng)、國(guó)家安全資源局局長(zhǎng)、國(guó)務(wù)卿、其他內(nèi)閣成員及相關(guān)顧問(wèn)，人員龐雜，七嘴八舌，嚴(yán)重影響決策效率。杜魯門決定修法“瘦身”，國(guó)會(huì)于1949年8月通過(guò)修正案。一個(gè)星期后，杜魯門簽署總統(tǒng)行政命令予以完善。

這一改組，影響深遠(yuǎn)。NSC機(jī)構(gòu)變得更加合理、更為精簡(jiǎn)高效。國(guó)安會(huì)辦公室也被安排在總統(tǒng)行政辦公室里面，成為不折不扣的“國(guó)王的人馬”。1949年修正案減少了四名成員，取消了三軍部長(zhǎng)及國(guó)家安全資源局局長(zhǎng)成員資格，但增加了副總統(tǒng)作為成員，并安排參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議主席及中情局局長(zhǎng)作為法定的顧問(wèn)。從此，總統(tǒng)、副總統(tǒng)、國(guó)務(wù)卿、國(guó)防部長(zhǎng)成了NSC主要成員。

國(guó)安會(huì)組建方案中，規(guī)定NSC設(shè)5名高級(jí)參謀、5名助理，另外還設(shè)有研究人員和辦事人員，總?cè)藬?shù)不超過(guò)20人，財(cái)政預(yù)算20萬(wàn)美元。國(guó)安會(huì)要同一切相關(guān)部門和機(jī)構(gòu)保持密切聯(lián)系。每天國(guó)安會(huì)通過(guò)兩種活動(dòng)來(lái)運(yùn)作，較為正式的一種是為各部門提供各種報(bào)告，扼要說(shuō)明事實(shí)、結(jié)論及建議，或者說(shuō)明多數(shù)人與少數(shù)人的建議各是什么，據(jù)此制定相關(guān)文件。文件起草完畢，委員會(huì)全體成員進(jìn)行討論，再由總統(tǒng)加以首肯或者否決；另一種涉及決策咨詢，二者于1950年融為一體。

朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)，杜魯門越發(fā)依賴NSC，將其成員視為高級(jí)合作伙伴，同他們一起進(jìn)行最佳決策。而冷戰(zhàn)對(duì)抗，也自然成了NSC工作的最主要內(nèi)容。NSC 7號(hào)文件認(rèn)為“擊敗蘇聯(lián)領(lǐng)導(dǎo)的共產(chǎn)主義力量對(duì)美國(guó)的安全來(lái)講至關(guān)重要”，并且“這一目標(biāo)不可能通過(guò)防御政策來(lái)實(shí)現(xiàn)”。半年后，NSC 58號(hào)文件制定對(duì)蘇聯(lián)政策，規(guī)定了美國(guó)對(duì)付蘇聯(lián)統(tǒng)治下的東歐各國(guó)指導(dǎo)原則。

1953年，艾森豪威爾上臺(tái)，設(shè)立國(guó)家安全事務(wù)特別助理，以便為NSC的會(huì)議確定議事日程，在每次會(huì)議前的下午向總統(tǒng)作簡(jiǎn)要匯報(bào)，通過(guò)下設(shè)計(jì)劃委員會(huì)來(lái)負(fù)責(zé)材料準(zhǔn)備工作，并主持計(jì)劃委員會(huì)的工作。這一職位俗稱“國(guó)家安全顧問(wèn)”，無(wú)需國(guó)會(huì)批準(zhǔn)?？偨y(tǒng)親自遴選專家，賦予其在與政府各機(jī)構(gòu)官員打交道時(shí)擁有更大的權(quán)威。

艾森豪威爾要求NSC帶著自己的背景和經(jīng)驗(yàn)，對(duì)國(guó)家安全問(wèn)題給出最具政治家氣度的答案，而不是僅僅代表部門立場(chǎng)去尋求妥協(xié)。

NSC的成功之道

肯尼迪入主白宮后，大刀闊斧對(duì)NSC展開新一輪改革，任命哈佛大學(xué)教授邦迪為國(guó)家安全顧問(wèn)，大大擴(kuò)充NSC辦公廳，介入實(shí)際決策事務(wù)。NSC辦公廳成為國(guó)務(wù)院之外的新的外交政策權(quán)力中心，媒體譽(yù)為“小國(guó)務(wù)院”。

冷戰(zhàn)時(shí)期，談起美國(guó)國(guó)安會(huì)，就離不開多姿多彩的國(guó)家安全事務(wù)助理。約翰遜總統(tǒng)時(shí)期的羅斯托、尼克松總統(tǒng)時(shí)期的基辛格和卡特時(shí)期的布熱津斯基，無(wú)不是人中之龍。政壇風(fēng)云人物基辛格和布熱津斯基，長(zhǎng)袖善舞，縱橫捭闔，影響力遠(yuǎn)超國(guó)務(wù)卿。

“9·11”事件后，美國(guó)相繼通過(guò)《愛(ài)國(guó)者法案》和《情報(bào)改革與預(yù)防恐怖主義法》，重組國(guó)安體制，強(qiáng)化NSC在反恐方面的新職能。

學(xué)界公認(rèn)NSC的成功，莫過(guò)于為國(guó)安決策提供政策討論平臺(tái)，幫助總統(tǒng)制定重大決策。布熱津斯基說(shuō)得好：“NSC與總統(tǒng)的關(guān)系，以及總統(tǒng)個(gè)人的工作風(fēng)格，一向是決定NSC演化的決定性因素?！?/p>

美國(guó)歷任總統(tǒng)借助NSC，排除疊床架屋的常規(guī)官僚機(jī)器，超越各部門的狹隘利益與本位主義，以具有全面視野且地位超脫的新機(jī)構(gòu)，成功應(yīng)對(duì)排山倒海而來(lái)的國(guó)家安全挑戰(zhàn)。NSC領(lǐng)導(dǎo)和整合軍政情報(bào)與決策機(jī)構(gòu)，成為美國(guó)總統(tǒng)制下擎天一柱。

作者為中國(guó)政法大學(xué)比較法學(xué)院講師、博士