作者：民生證券研究院宏觀研究員朱振鑫 來(lái)源：民生宏觀

有的公共物品政府沒(méi)能力獨(dú)立提供，又鑒于公益性不能完全由市場(chǎng)來(lái)提供，于是便有了政府和社會(huì)資本合作的PPP模式。廣義的PPP是指由政府（Public）和社會(huì)資本（Private）通過(guò)多種方式合作（Partnership）提供公共服務(wù)或公共基礎(chǔ)設(shè)施（Public），BOT、BT等簡(jiǎn)單的投融資模式都包括在內(nèi)。狹義的PPP則在此基礎(chǔ)上更強(qiáng)調(diào)社會(huì)資本參與項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)和管理。

不管是廣義還是狹義的PPP，在中國(guó)都不是新東西。

廣義的PPP可以追溯到上世紀(jì)80年代。改革開放之后，政府開始加大力度引進(jìn)外資。在一些技術(shù)相對(duì)復(fù)雜的基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，外資也頂著“專家”的光環(huán)參與進(jìn)來(lái)。1984年，深圳沙角B電廠成為內(nèi)地批準(zhǔn)的第一個(gè)BOT項(xiàng)目，這也是第一個(gè)廣義上的PPP項(xiàng)目，實(shí)質(zhì)是政府和外資合作。隨后，以1994年泉州刺桐大橋?yàn)闃?biāo)志，民營(yíng)資本從也逐步開始進(jìn)入PPP領(lǐng)域。

狹義的PPP則相對(duì)較晚，北京地鐵4號(hào)線算是第一個(gè)成功由社會(huì)資本參與運(yùn)營(yíng)管理的PPP項(xiàng)目，從2003年開工到2009年正式通車，一直到后續(xù)的運(yùn)營(yíng)管理，該項(xiàng)目都充分展示了PPP項(xiàng)目的高效率，受到社會(huì)廣泛認(rèn)可。

本來(lái)中國(guó)的PPP應(yīng)該以此為契機(jī)加快發(fā)展，但事實(shí)上，在2009年到2014年間，PPP幾乎陷入停滯。核心原因有兩個(gè)：

（1）金融危機(jī)之后，伴隨著天量的信貸和投資刺激計(jì)劃，地方政府融資平臺(tái)興起，這個(gè)“影子政府”根本不需要搞PPP項(xiàng)目，而是直接以企業(yè)身份行政府融資之實(shí)，通過(guò)貸款或者非標(biāo)就把資金問(wèn)題解決了，所以很多純粹出于融資目的的廣義PPP項(xiàng)目就沒(méi)了動(dòng)力。

（2）前期很多采用PPP模式的項(xiàng)目逐步進(jìn)入矛盾高發(fā)期，很多項(xiàng)目在后續(xù)的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、移交等環(huán)節(jié)出了問(wèn)題，政府嫌麻煩，社會(huì)資本擔(dān)心風(fēng)險(xiǎn)，PPP模式兩頭遇冷。

直到十八屆三中全會(huì)提出“允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)”之后，PPP才一步步重獲新生。

自那以來(lái)，對(duì)PPP的支持政策不斷升級(jí)。原因：

（1）中央需要PPP來(lái)化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。中央在2013年摸清地方債務(wù)，2014年開始控制地方債務(wù)，中央希望通過(guò)PPP減輕地方政府的融資負(fù)擔(dān)，化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（2）地方需要PPP來(lái)穩(wěn)增長(zhǎng)。穩(wěn)增長(zhǎng)關(guān)鍵是穩(wěn)投資，穩(wěn)投資的關(guān)鍵是穩(wěn)融資。43號(hào)文之后，地方政府融資平臺(tái)的歪門被堵塞，政府債券的正門又沒(méi)完全打開，所以地方政府有動(dòng)力通過(guò)PPP融資。

從我們統(tǒng)計(jì)的PPP簽約情況來(lái)看，這一輪PPP熱潮是從2014年四季度開始初露鋒芒，從2015年下半年開始明顯加速，尤其是在四季度達(dá)到頂峰，這些變化的背后發(fā)生了哪些故事？中國(guó)式PPP是如何再次崛起的？本文將進(jìn)行一次時(shí)間表式的系統(tǒng)梳理。

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前期籌備階段，基層試點(diǎn)為主

2013年11月—2014年9月，前期籌備階段，基層試點(diǎn)為主

十八屆三中全會(huì)并沒(méi)有明確提出PPP（政府和社會(huì)資本合作）的概念，只是提出“允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)”。在那之后，作為第一責(zé)任人的財(cái)政部開始著手落實(shí)。

最初階段，財(cái)政部主要是和亞洲開發(fā)銀行一起合作。2014年3月，財(cái)政部和亞開行合作舉辦政府和社會(huì)資本合作（PPP）培訓(xùn)班，表明“政府和社會(huì)資本合作”這個(gè)說(shuō)法已經(jīng)在財(cái)政部?jī)?nèi)部開始使用。與此同時(shí)，PPP試點(diǎn)也悄然在各地展開。在亞開行的支持下，財(cái)政部選取洛陽(yáng)和哈爾濱兩個(gè)城市展開PPP試點(diǎn)，其中洛陽(yáng)市的項(xiàng)目是市政路橋和污水處理打包項(xiàng)目。而哈爾濱項(xiàng)目則是黑龍江省在年初與亞開行合作實(shí)施的“PPP領(lǐng)導(dǎo)力建設(shè)項(xiàng)目”基礎(chǔ)上申報(bào)的“松花江流域水污染控制”、“職業(yè)教育實(shí)訓(xùn)基地”等PPP類項(xiàng)目。試點(diǎn)項(xiàng)目的規(guī)模都不大，總計(jì)也就3-4個(gè)億。

但出乎意料的是，2014年7月這兩個(gè)項(xiàng)目被叫停。綜合各方信息來(lái)看，停擺的原因一是流程繁瑣導(dǎo)致簽約工作緩慢，而亞開行要求如果年底無(wú)法完全簽約就需要中方提供主權(quán)擔(dān)保，發(fā)改委未予批準(zhǔn)，導(dǎo)致貸款取消。二是地方政府、亞開行、財(cái)政部三個(gè)合作方對(duì)彼此的工作流程不夠了解，前期準(zhǔn)備工作不足。

總而言之，從2013年11月到2014年9月這接近一年的時(shí)間里PPP并沒(méi)有太多實(shí)質(zhì)進(jìn)展。主要是因?yàn)楦鞣竭€沒(méi)有對(duì)PPP形成統(tǒng)一的共識(shí)，甚至很多媒體還在以“公私合作”、“公私合作伙伴關(guān)系”等來(lái)進(jìn)行報(bào)道，中間和亞開行分道揚(yáng)鑣也算是一個(gè)不小的插曲，為后續(xù)以我為主的發(fā)展模式奠定了基礎(chǔ)。

2

初期探索階段，部委推動(dòng)為主

2014年9月—2015年4月，初期探索階段，部委推動(dòng)為主

從簽約量來(lái)看，PPP的第一次爆發(fā)是從2014年9月開始的。這個(gè)階段最重要的變化有兩個(gè)：第一，PPP的概念被正式提出。第二，財(cái)政部和發(fā)改委開始從部委層級(jí)進(jìn)行推動(dòng)。第三，財(cái)政部43號(hào)文倒逼地方政府投融資轉(zhuǎn)型，PPP成為香餑餑。

1、提出概念：首次從部委層面明確模式定義。

2014年9月財(cái)政部下發(fā)《財(cái)政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》（76號(hào)文），這是部委級(jí)別首次正式提出“政府和社會(huì)資本合作”的標(biāo)準(zhǔn)說(shuō)法，也是首次專門就PPP模式發(fā)布的框架性指導(dǎo)意見(jiàn)，對(duì)PPP模式進(jìn)行了詳細(xì)明確的界定，部署了PPP推廣事宜。

2、點(diǎn)燃熱情：43號(hào)文倒逼地方尋找出路。

2014年10月財(cái)政部發(fā)布“43號(hào)文”，明確提出剝離城投公司的政府融資職能，提出“推廣使用政府與社會(huì)資本合作模式。鼓勵(lì)社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運(yùn)營(yíng)。”過(guò)去地方政府的投融資需求很大，但大家并沒(méi)有動(dòng)力去推動(dòng)PPP，核心原因就是城投公司作為地方融資平臺(tái)把融資問(wèn)題解決了，地方政府借由這個(gè)“影子”突破了地方政府舉債的限制，輕松加杠桿。但43號(hào)文把這些“歪門”給堵死了，“正門”（地方政府債券）還沒(méi)有完全打開，地方政府自然有動(dòng)力去尋找新的融資渠道，這實(shí)際上為PPP模式的起飛埋下了最重要的種子，當(dāng)然也為日后PPP的變味埋下了隱患。

隨后的新預(yù)算法為PPP推波助瀾。2015年1月1日，預(yù)算法新規(guī)開始執(zhí)行，規(guī)定“除法律另有規(guī)定外，地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個(gè)人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保”，切斷了隸屬于政府的融資平臺(tái)公司特別是城投公司依靠土地和政府及財(cái)政信用融資的渠道，進(jìn)一步強(qiáng)化了43號(hào)文件促進(jìn)PPP模式參與基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)運(yùn)營(yíng)的精神，進(jìn)一步為PPP推波助瀾。另外，預(yù)算法新規(guī)注重績(jī)效，要求“各級(jí)政府、各部門、各單位應(yīng)當(dāng)對(duì)預(yù)算支出情況開展績(jī)效評(píng)價(jià)”，對(duì)社會(huì)資本的運(yùn)營(yíng)能力提出了更大的挑戰(zhàn)，并且，PPP項(xiàng)目中涉及財(cái)政性資金支付的，均應(yīng)依法納入預(yù)算，并應(yīng)經(jīng)人大審批，規(guī)范財(cái)政資金使用流程，提高財(cái)政資金的使用效率。

3、財(cái)政部推動(dòng)：頒布指南，成立PPP中心，推出示范項(xiàng)目。

2014年11月和12月，財(cái)政部和發(fā)改委分別頒布了《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》和《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》從項(xiàng)目操作流程、創(chuàng)新金融支持等多層次多角度指導(dǎo)PPP項(xiàng)目運(yùn)作實(shí)施，標(biāo)志著PPP正從理論走向?qū)嵺`。2014年12月，財(cái)政部成立PPP中心，著手PPP工作的政策研究、咨詢培訓(xùn)、信息統(tǒng)計(jì)和國(guó)際交流等，并公布首批示范項(xiàng)目，共計(jì)30個(gè)，總投資規(guī)模約1800億元。示范項(xiàng)目是由各省財(cái)政部門推薦，財(cái)政部組織專家評(píng)審選出的，涉及軌道交通、供水供暖、污水處理和垃圾處理等多個(gè)方面，以存量項(xiàng)目為主，且多已投入運(yùn)行。

2015年4月，財(cái)政部印發(fā)《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》，要求財(cái)政部門在識(shí)別和測(cè)算PPP項(xiàng)目全生命周期過(guò)程的財(cái)政支出責(zé)任后，采用定量和定性分析方法進(jìn)行財(cái)政承受能力評(píng)估。“通過(guò)論證”的項(xiàng)目，各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)在編制年度預(yù)算和中期財(cái)政規(guī)劃時(shí)，將項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任納入預(yù)算統(tǒng)籌安排。“未通過(guò)論證”的項(xiàng)目，則不宜采用PPP模式。希望借助于此，規(guī)范PPP項(xiàng)目財(cái)政支出管理，有序推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施，有效防范和控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)PPP可持續(xù)發(fā)展。

4、發(fā)改委推動(dòng)：聯(lián)合國(guó)開行引導(dǎo)開發(fā)性金融支持PPP。

2015年3月，發(fā)改委聯(lián)合國(guó)開行發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)開發(fā)性金融支持政府和社會(huì)資本合作有關(guān)工作的通知》，要求加強(qiáng)與開發(fā)銀行等金融機(jī)構(gòu)的溝通合作，及時(shí)共享PPP信息，協(xié)調(diào)解決項(xiàng)目融資和建設(shè)中存在的問(wèn)題和困難，旨在充分發(fā)揮好開發(fā)性金融在增加公共產(chǎn)品供給的作用，充分利用開發(fā)性金融的引導(dǎo)示范效應(yīng)，為融資工作的順利推進(jìn)創(chuàng)造條件。

總體來(lái)看，新PPP在這個(gè)階段真正的出生了，簽約量從無(wú)到有，邊際改善很大，與此同時(shí)，各地也開始大規(guī)模的收集匯總PPP項(xiàng)目，為下一步的發(fā)改委項(xiàng)目庫(kù)做準(zhǔn)備。但這個(gè)階段主要還是發(fā)改委和財(cái)政部從部委層面各自為戰(zhàn)，中間產(chǎn)生了很多部門協(xié)調(diào)的問(wèn)題，也直接觸發(fā)了接下來(lái)政策的進(jìn)一步升級(jí)。

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加速爆發(fā)階段，中央頂層推動(dòng)

2015年5月到2015年11月，加速爆發(fā)階段，中央頂層推動(dòng)

2015年5月是近幾年中國(guó)宏觀政策的一個(gè)重要拐點(diǎn)。4月底政治局會(huì)議對(duì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)判斷發(fā)生重要變化，首次提出“經(jīng)濟(jì)下行壓力較大”，整個(gè)宏觀政策的重心開始從供給收縮向需求擴(kuò)張轉(zhuǎn)移，穩(wěn)增長(zhǎng)的權(quán)重明顯上升。從5月開始，國(guó)務(wù)院各部委開始積極落實(shí)中央的穩(wěn)增長(zhǎng)要求，而PPP作為43號(hào)文之后地方政府最重要的融資方式之一，自然不可能缺席這場(chǎng)穩(wěn)增長(zhǎng)盛宴。

1、PPP小“基本法”：六部委聯(lián)合發(fā)布特許經(jīng)營(yíng)管理辦法

2015年4月，財(cái)政部、發(fā)改委、住建部等六部委聯(lián)合發(fā)布《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，于2015年6月1日起施行，是現(xiàn)有PPP立法中效力層級(jí)較高的。《辦法》明確界定了特許經(jīng)營(yíng)的定義、適用范圍、合作形式和期限，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了財(cái)政預(yù)算制度對(duì)于特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的約束、項(xiàng)目前期融資方案的制定和創(chuàng)新融資渠道，并規(guī)定績(jī)效評(píng)價(jià)強(qiáng)化對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的監(jiān)管。在特許經(jīng)營(yíng)與PPP的關(guān)系上，官方的解釋是特許經(jīng)營(yíng)只是PPP的一種模式，大家雖然把這個(gè)《辦法》稱為PPP基本法，但嚴(yán)格意義上講，這只能算是一個(gè)PPP小基本法。

2、首次登上常務(wù)會(huì)：國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議部署推廣PPP

2015年5月13日，李克強(qiáng)總理主持召開國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，部署推廣PPP模式時(shí)明確表示，在公共產(chǎn)品和服務(wù)領(lǐng)域，推廣PPP模式，是當(dāng)前穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)的重要舉措，也是拉動(dòng)投資增長(zhǎng)的有效手段。并特別提出支持地方政府與金融機(jī)構(gòu)共同設(shè)立基金，用好稅收優(yōu)惠、獎(jiǎng)勵(lì)資金、轉(zhuǎn)移支付等手段，多措并舉吸引社會(huì)資本參與公共產(chǎn)品和服務(wù)項(xiàng)目的投資與運(yùn)營(yíng)管理，自此，PPP成為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給的主要著力點(diǎn)。

3、“里程碑”文件：三部委齊推PPP指導(dǎo)意見(jiàn)，放開融資平臺(tái)限制

2015年5月，財(cái)政部、發(fā)改委、人民銀行三部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見(jiàn)》，并由國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)，這是中央層面專門針對(duì)PPP出臺(tái)第一份重磅文件，這成為觸發(fā)PPP加速爆發(fā)的一個(gè)里程碑式文件。

《意見(jiàn)》的內(nèi)容并無(wú)太多新意，主要是系統(tǒng)闡釋了推廣PPP的重大意義，并對(duì)實(shí)施過(guò)程中的總體要求、制度體系、實(shí)施路徑、政策保障、組織實(shí)施進(jìn)行了詳細(xì)的說(shuō)明，便于統(tǒng)籌協(xié)調(diào)PPP項(xiàng)目推廣實(shí)施。但值得一提的是，《意見(jiàn)》放開了融資平臺(tái)參與地方政府PPP項(xiàng)目的限制，規(guī)定已經(jīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的融資平臺(tái)公司，在其承擔(dān)的地方政府債務(wù)已納入政府財(cái)政預(yù)算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔(dān)地方政府舉債融資職能的前提下，可作為社會(huì)資本參與當(dāng)?shù)卣蜕鐣?huì)資本合作項(xiàng)目，通過(guò)與政府簽訂合同方式，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系。

4、項(xiàng)目大潮來(lái)襲：發(fā)改委推出PPP項(xiàng)目庫(kù)

2015年5月，發(fā)改委在其門戶網(wǎng)站上開辟PPP項(xiàng)目庫(kù)專欄，公布首批推介項(xiàng)目，共計(jì)1043個(gè)，總投資1.97萬(wàn)億元，涵蓋水利設(shè)施、市政設(shè)施、交通設(shè)施、公共服務(wù)、資源環(huán)境等多個(gè)領(lǐng)域。如果說(shuō)半年前，財(cái)政部的示范項(xiàng)目是試水，那發(fā)改委便開始大刀闊斧推廣PPP，明確標(biāo)明項(xiàng)目所在地、所屬行業(yè)、建設(shè)內(nèi)容及規(guī)模、政府參與方式、擬采用的PPP模式、責(zé)任人及聯(lián)系方式等信息，吸引社會(huì)資本聯(lián)系參與。

值得注意的是，在讓地方上報(bào)PPP項(xiàng)目庫(kù)的過(guò)程中，被43號(hào)文憋壞了的地方政府開始瘋狂的包裝PPP項(xiàng)目。很多地方把很多過(guò)去的難點(diǎn)項(xiàng)目包裝成PPP混入項(xiàng)目庫(kù)，各地一時(shí)掀起了PPP推介的浪潮，PPP開始異化為一種融資模式。

總體來(lái)看，從2015年5月中央的頂層設(shè)計(jì)明確之后，地方掀起了一陣PPP熱潮。第一，幾個(gè)代表性的省市先后召開PPP簽約大會(huì)進(jìn)行集中推介、招標(biāo)和簽約，簽約規(guī)模急劇攀升。第二，簽約的好項(xiàng)目越來(lái)越多，一些經(jīng)典項(xiàng)目產(chǎn)生了一定的示范效應(yīng)，形成良性循環(huán)，加快了簽約速度。第三，一些地方開始成立地方性的PPP引導(dǎo)基金，真金白銀的刺激了PPP發(fā)展。總體來(lái)看，由于政策陸續(xù)突破，前期積累的好項(xiàng)目多，而且問(wèn)題還未充分暴露，PPP各方還處于蜜月期，所以PPP經(jīng)歷了發(fā)展最快的一段時(shí)期。

（1）好項(xiàng)目落地：

首單PPP城際高鐵項(xiàng)目簽約，濟(jì)青高鐵濰坊段PPP招標(biāo)大獲成功

2015年6月8日，作為中國(guó)高鐵首單、濰坊首次PPP項(xiàng)目，濟(jì)青高鐵濰坊段沿線土地征收拆遷43億元PPP項(xiàng)目，在招標(biāo)階段成功吸引到400億社會(huì)資本投標(biāo)，為PPP項(xiàng)目的推廣打響了頭炮。最終，成功通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性磋商方式，在11家社會(huì)資本中選定了一家社會(huì)資本。中國(guó)郵政儲(chǔ)蓄銀行及其合作資本方成功中標(biāo)，復(fù)星、中信民營(yíng)資本敗走首單高鐵項(xiàng)目。

（2）地方集中推廣：

重慶市敢為人先，集中簽約1300億PPP項(xiàng)目，改革全面推開

重慶作為改革的先行者，一直敢為人先。在PPP項(xiàng)目的推廣上也不例外，按照黃奇帆的計(jì)劃：2015年到2020年由政府導(dǎo)向的城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目有18000億元，其中8000億元以PPP模式實(shí)施，也就是從2015年到2020年的6年期間，平均每年有1300億元的PPP項(xiàng)目推出。

2015年7月27日，重慶市已完成2015年33個(gè)總金額為1300億元的PPP項(xiàng)目集中簽約。其中重慶中國(guó)建筑集團(tuán)有5個(gè)PPP合作項(xiàng)目與重慶市政府達(dá)成意向協(xié)議，分別是軌道交通九號(hào)線、重慶沙坪壩鐵路樞紐綜合改造工程、曾家?guī)r嘉陵江大橋、白居寺長(zhǎng)江大橋、郭家沱長(zhǎng)江大橋。由此可見(jiàn)，基建投資作為穩(wěn)增長(zhǎng)的重要抓手，依然是PPP項(xiàng)目的主力軍。

（3）資金引導(dǎo)：

首只地方PPP基金，發(fā)改委批復(fù)河南1000億PPP發(fā)展投資基金

2015年7月，發(fā)改委批復(fù)河南投資集團(tuán)籌備PPP發(fā)展投資基金，總規(guī)模1000億元，這是全國(guó)第一只獲得國(guó)家批復(fù)的PPP基金。1000億元PPP發(fā)展投資基金是母基金，以撬動(dòng)更多的社會(huì)資本。依據(jù)《河南省PPP開發(fā)性基金設(shè)立方案》，基金將按照優(yōu)惠的資金成本給PPP項(xiàng)目提供資本支持。對(duì)于新增項(xiàng)目，基金按照項(xiàng)目公司中政府出資部分的30%給予資本金支持，總投資在10億元以下(含)的單個(gè)項(xiàng)目最高支持2000萬(wàn)元，總投資超過(guò)10億元的項(xiàng)目最高支持5000萬(wàn)元;對(duì)于存量項(xiàng)目采用PPP模式改造的，基金按不超過(guò)項(xiàng)目總投資的5%～10%給予支持，最高不超過(guò)5000萬(wàn)元?；鸩捎霉蓹?quán)為主的方式投入PPP項(xiàng)目。

在此之后，各地紛紛成立地方性的PPP基金。

（4）融資破題：

最高人民法院首次指導(dǎo)案例判定特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的收益權(quán)可以質(zhì)押

PPP項(xiàng)目公司沒(méi)有資產(chǎn)所有權(quán)和土地的質(zhì)押權(quán)，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資一直是個(gè)國(guó)際通行的方式，但在中國(guó)并沒(méi)有明確的規(guī)定。2015年11月，中國(guó)人民共和國(guó)最高人民法院指導(dǎo)案例53號(hào)的判決結(jié)果明確顯示特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的收益權(quán)可作為應(yīng)收賬款予以質(zhì)押，至此，對(duì)于PPP項(xiàng)目，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)能否質(zhì)押的爭(zhēng)議終于得以解決，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)質(zhì)押破題，有利于解決對(duì)特定項(xiàng)目的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)能否質(zhì)押及收益權(quán)質(zhì)押實(shí)現(xiàn)方式的爭(zhēng)議，統(tǒng)一裁判標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)規(guī)范金融機(jī)構(gòu)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的質(zhì)押貸款業(yè)務(wù)并促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的融資有積極指導(dǎo)意義。

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攻堅(jiān)落地階段，財(cái)政部主導(dǎo)

2015年12月至今，攻堅(jiān)落地階段，財(cái)政部主導(dǎo)，提質(zhì)增效為主

2015年下半年P(guān)PP瘋狂簽約近萬(wàn)億，2016年一季度，PPP簽約速度出現(xiàn)一定回落，大概簽約3000多億，主要是經(jīng)過(guò)前期PPP模式的快速發(fā)展和項(xiàng)目的逐步落地，一些現(xiàn)實(shí)問(wèn)題開始逐步顯現(xiàn)。

第一，財(cái)政部和發(fā)改委之間的機(jī)構(gòu)沖突，雙方都有一套PPP的班子和項(xiàng)目庫(kù)，都希望主導(dǎo)政策的制定。

第二，招投標(biāo)法和政府采購(gòu)法的沖突，有些政府付費(fèi)或部分付費(fèi)的PPP工程項(xiàng)目同時(shí)適用這兩部法律，而這兩部法律在“兩標(biāo)合一標(biāo)”等核心問(wèn)題上存在沖突，目前沒(méi)有上位法的情況下，無(wú)法裁決。

第三，地方政府信用缺失，把亂七八糟的項(xiàng)目都包裝成PPP，而且招標(biāo)的條件十分苛刻，社會(huì)資本參與意愿不高。

第四，PPP項(xiàng)目質(zhì)量不高，重融資而輕運(yùn)營(yíng)，大部分是走老路，按照明股實(shí)債的方式來(lái)吸引社會(huì)資本，并沒(méi)有在運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)效率提升。如果只是追求投資收益，PPP項(xiàng)目對(duì)社會(huì)資本自然沒(méi)有吸引力。

第五，社會(huì)資本參與主體不夠豐富，國(guó)外主要以保險(xiǎn)資金、養(yǎng)老資金等長(zhǎng)期資金為主，而我們主要拿銀行理財(cái)?shù)榷唐谫Y金對(duì)接，存在期限錯(cuò)配。

隨著這些問(wèn)題的凸顯，中央和地方在這個(gè)階段都開始陸續(xù)出臺(tái)一些針對(duì)性的改進(jìn)措施，來(lái)克服PPP落地的瓶頸，提高PPP的項(xiàng)目質(zhì)量。

1、以獎(jiǎng)代補(bǔ)，支持規(guī)范運(yùn)作，保障項(xiàng)目質(zhì)量

2015年12月，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于實(shí)施政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目以獎(jiǎng)代補(bǔ)政策的通知》，出臺(tái)示范項(xiàng)目以獎(jiǎng)代補(bǔ)政策，具體標(biāo)準(zhǔn)如下：（1）新建項(xiàng)目，確定社會(huì)資本合作方后，按照項(xiàng)目投資規(guī)模給予一定獎(jiǎng)勵(lì)。其中，投資規(guī)模3億元以下的項(xiàng)目獎(jiǎng)勵(lì)300萬(wàn)元，3億元（含3億元）至10億元的項(xiàng)目獎(jiǎng)勵(lì)500萬(wàn)元，10億元以上（含10億元）的項(xiàng)目獎(jiǎng)勵(lì)800萬(wàn)元。（2）對(duì)符合條件、規(guī)范實(shí)施的轉(zhuǎn)型為PPP項(xiàng)目的地方融資平臺(tái)公司存量項(xiàng)目，財(cái)政部將在擇優(yōu)評(píng)選后，按照項(xiàng)目轉(zhuǎn)型實(shí)際化解地方政府存量債務(wù)規(guī)模的2%給予獎(jiǎng)勵(lì)。希望通過(guò)以獎(jiǎng)代補(bǔ)政策，規(guī)范PPP項(xiàng)目運(yùn)作，提高財(cái)政資金使用效率。

2、開展物有所值評(píng)價(jià)，提升項(xiàng)目的操作效率和質(zhì)量

2015年12月，關(guān)于印發(fā)《PPP物有所值評(píng)價(jià)指引（試行）》的通知，規(guī)定擬采用PPP模式實(shí)施的項(xiàng)目應(yīng)在項(xiàng)目識(shí)別或準(zhǔn)備階段開展物有所值評(píng)價(jià)，包括定性評(píng)價(jià)和定量評(píng)價(jià)，現(xiàn)階段以定性評(píng)價(jià)為主，鼓勵(lì)開展定量評(píng)價(jià)。“通過(guò)”的項(xiàng)目，可進(jìn)行財(cái)政承受能力論證；“未通過(guò)”的項(xiàng)目，可在調(diào)整實(shí)施方案后重新評(píng)價(jià)，仍未通過(guò)的不宜采用PPP模式。通過(guò)開展物有所值評(píng)價(jià)，可充分論證采用PPP模式的可行性，避免政府盲目無(wú)效推廣PPP，提升項(xiàng)目的操作效率和質(zhì)量。

3、政府推廣綜合信息平臺(tái)，項(xiàng)目撮合更加方便

2016年3月，財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)正式啟用，披露了入庫(kù)項(xiàng)目的名稱、所在地區(qū)、所屬行業(yè)、投資金額、實(shí)施階段、合作年限、運(yùn)作方式、回報(bào)機(jī)制、發(fā)起時(shí)間、發(fā)起類型、項(xiàng)目概況、聯(lián)系方式、項(xiàng)目級(jí)別等基本信息，PPP項(xiàng)目的相關(guān)信息得以公開透明。這是我國(guó)首次公開對(duì)外發(fā)布PPP大數(shù)據(jù)，也是迄今為止最權(quán)威、最完整、最實(shí)用的官方PPP信息平臺(tái)和數(shù)據(jù)庫(kù)，便于對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行全生命周期監(jiān)管，有利于建立統(tǒng)一、規(guī)范、透明的PPP市場(chǎng)，項(xiàng)目撮合更加方便。

4.首只國(guó)家級(jí)引導(dǎo)基金成立，真金白銀突破PPP瓶頸

2016年3月，中國(guó)政府和社會(huì)資本合作融資支持基金創(chuàng)立大會(huì)暨第一次股東大會(huì)成功在京召開，首只國(guó)家級(jí)PPP引導(dǎo)基金嶄露頭角可謂是PPP的一大利好。1800億的PPP引導(dǎo)基金由財(cái)政部發(fā)起，參與方均為大型金融、投資機(jī)構(gòu)，具有良好的信用基礎(chǔ)，作為社會(huì)資本方支持公共服務(wù)領(lǐng)域PPP項(xiàng)目發(fā)展，可為投資的PPP項(xiàng)目増信。首先，提高項(xiàng)目融資的可獲得性，撬動(dòng)社會(huì)資本進(jìn)入PPP領(lǐng)域；其次，降低項(xiàng)目貸款利率，節(jié)省融資成本；最后，發(fā)揮引導(dǎo)示范作用，規(guī)范基金運(yùn)作。總之，PPP引導(dǎo)基金將強(qiáng)化杠桿和導(dǎo)向作用，吸引社會(huì)資本基金參與PPP項(xiàng)目，保障政府和社會(huì)資本共享萬(wàn)億PPP盛宴。

5、補(bǔ)充第三方中介機(jī)構(gòu)信息，規(guī)范咨詢服務(wù)，改進(jìn)PPP項(xiàng)目設(shè)計(jì)

2016年4月，財(cái)政部發(fā)布緊急通知，要求相關(guān)部門對(duì)全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)已進(jìn)入準(zhǔn)備、采購(gòu)、執(zhí)行等階段的1000多個(gè)項(xiàng)目補(bǔ)充第三方中介機(jī)構(gòu)信息。該通知主要是為了規(guī)范咨詢機(jī)構(gòu)，以進(jìn)一步規(guī)范PPP綜合信息平臺(tái)中項(xiàng)目的基本信息，使其更加完備齊全，也從側(cè)面表明入庫(kù)項(xiàng)目必須有專業(yè)的咨詢機(jī)構(gòu)提供咨詢服務(wù)，PPP項(xiàng)目操作在專業(yè)人士的指導(dǎo)下必將更加規(guī)范。同時(shí)，為建立全國(guó)PPP咨詢機(jī)構(gòu)庫(kù)做準(zhǔn)備工作。

總體來(lái)看，這段時(shí)間PPP簽約的速度雖然慢下來(lái)了，但逐步開始有一些項(xiàng)目開工建設(shè)，落地生根。而且在中央強(qiáng)力推動(dòng)PPP的堅(jiān)定導(dǎo)向下，財(cái)政部為主的PPP主管機(jī)構(gòu)也開始針對(duì)上面提到的問(wèn)題進(jìn)行調(diào)整和優(yōu)化。盡管很多問(wèn)題尚需要時(shí)間去解決，但只要看清了PPP對(duì)改變投融資模式、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的意義，就應(yīng)該對(duì)PPP的未來(lái)保持信心。