魏加寧:地方融資平臺風險與化解
應(yīng)將地方政府融資平臺嚴格限制在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域,凡是民營企業(yè)能做的事情就盡量讓民營企業(yè)去做
文/魏加寧
在經(jīng)濟刺激政策的帶動下,2009年有一定規(guī)模的新增貸款流向了地方政府融資平臺,導(dǎo)致銀行信貸風險和地方財政風險快速聚集,引起國務(wù)院和有關(guān)部門的高度重視。
然而,在當前中國經(jīng)濟處于加速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的今天,對于一些地方政府的舉債行為、對地方融資平臺的運作應(yīng)當有科學(xué)清晰的戰(zhàn)略思路及舉措,對商業(yè)銀行的貸款也要遵循商業(yè)化原則進行規(guī)范和完善,從而服務(wù)于宏觀調(diào)控的大局。
風險聚集的主要成因
平心而論,地方政府投融資平臺的產(chǎn)生與發(fā)展,有其一定的客觀必然性。但是其風險的快速聚集主要有以下三方面原因:
首先,投融資平臺應(yīng)運而生,但地方財政捉襟見肘。
1994年分稅制改革取得了巨大成功,財政收入占GDP的比重以及中央財政收入占財政總收入的比重均逐步提高,基本實現(xiàn)了改革的預(yù)定目標。但與此同時也出現(xiàn)了財權(quán)層層上收、事權(quán)層層下放的傾向。地方政府要做的事情很多,但是財源有限,又不允許公開舉債,因此只好搭建地方政府投融資平臺,向銀行進行貸款,而貸款過程中又大多依賴地方政府擔保或以土地為抵押。
一方面,按照現(xiàn)有法規(guī)地方政府對貸款進行擔保屬于違規(guī)行為;另一方面,一些地方政府隱性負債嚴重,擔保有名無實。因此,地方政府融資平臺實際上隱藏著較大風險。
其次,商業(yè)銀行短存長貸,投融資平臺短借長投。
起初,地方政府投融資平臺貸款主要來自國家開發(fā)銀行,當時的局面是地方政府求銀行,屬于“貸方市場”;而2009年以來,由于各家商業(yè)銀行蜂擁而至,紛紛搶占這一市場,變成了銀行求政府,屬于“借方市場”。
原來,國家開發(fā)銀行還可以向地方政府索要一定的財政金融信息,用以規(guī)避風險;后來,在競爭性放貸局面下,商業(yè)銀行就很難從地方政府那里獲得足夠的財政金融信息。
此外,地方政府融資平臺所從事的基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè),一般建設(shè)周期都比較長,屬于中長期貸款。原來,國家開發(fā)銀行屬于政策性銀行,擁有穩(wěn)定的長期資金來源,因此借貸期限相對匹配,風險有限;但當商業(yè)銀行涌入這一領(lǐng)域之后,信貸風險就快速聚集起來,要么是商業(yè)銀行短存長貸,要么是地方融資平臺短借長投,于是出現(xiàn)了期限錯配。
但是,為什么商業(yè)銀行更愿意給地方政府投融資平臺貸款呢?其中一個重要原因是,地方政府平臺的貸款項目由于有地方財政做擔保,因此對于商業(yè)銀行負責人或信貸員來說,可以規(guī)避個人風險——即使對銀行風險再大,作為個人則可以免責。
第三,平臺公司定位過寬,治理結(jié)構(gòu)缺失。
地方融資平臺風險歸根結(jié)底還在平臺自身。起初,地方政府投融資平臺主要從事基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),項目相對集中。但后來,由于從商業(yè)銀行融資十分容易,因此一些地方政府便一旦有項目就先成立一家平臺公司,然后就去找商業(yè)銀行貸款。于是,一些原本可以由民營企業(yè)做的事情,也全部由政府平臺大包大攬,地方政府則因攤子鋪得過大,財力捉襟見肘,有限資金不得不“撒胡椒面”,導(dǎo)致單個平臺的資本金不足,自身抗風險能力降低。
另外,一些地方政府投融資平臺的公司治理結(jié)構(gòu)不健全,公司高管人員多為政府官員轉(zhuǎn)行,經(jīng)營管理水平不高,這也導(dǎo)致平臺風險不斷聚集。
如何化解風險
目前,地方政府融資平臺熱所蘊藏的巨大風險已引起有關(guān)方面的高度重視,但如何防范和化解這一風險尚需進行深入探討。
一是要對地方融資平臺重新定位,重組做實。
針對目前地方政府融資平臺定位過寬、數(shù)量過多、資金分散的現(xiàn)狀,國家應(yīng)制訂統(tǒng)一標準,將地方政府融資平臺嚴格限制在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域,凡是民營企業(yè)能做的事情就盡量讓民營企業(yè)去做,只有民營企業(yè)做不了、做不好的事情,才由地方政府融資平臺來承擔。為此,有必要對現(xiàn)有地方政府融資平臺進行重組、收縮,將存留平臺的資本金做實。
要完善平臺的公司治理結(jié)構(gòu),加強對平臺高管人員的職業(yè)培訓(xùn),提高平臺的經(jīng)營管理水平。
要建立地方政府融資平臺的信息披露制度,將平臺的資本金狀況、負債率水平以及舉債的融資來源、資金投向、項目效益等全部公之于眾,接受地方人大以及投資者和社會公眾的監(jiān)督。
二是對于地方財政而言,允許政府舉債,借力市場約束。
基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)大多由地方政府來實施。而基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)往往是用上代人或上幾代人積累的資金進行建設(shè),建設(shè)周期又比較長,建成之后享用它的往往是下代人或下幾代人,因此存在著代際之間的不公平。如果用發(fā)債形式來進行建設(shè),既可以解決代際不公平問題,還可以緩解商業(yè)銀行短存長貸的風險。因此發(fā)達國家大多通過地方政府公開發(fā)行債券來解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資問題。
近兩年,中國開始以中央政府代發(fā)的形式批準地方政府發(fā)債,然而這種做法也存在一些問題:一則規(guī)模有限,杯水車薪,解決不了多大問題;二則由中央政府代發(fā),不僅風險仍然集中于中央政府,而且無法借助于市場的力量進行約束。如果以市場化方式公開發(fā)行地方債,則可以擁有地方人大、中央主管部門、信用評級機構(gòu)以及投資者等四重約束機制,還可以增加地方財政的透明度和完善基礎(chǔ)設(shè)施項目的效益評估體系。
三是對于金融體系而言,要強化政策性銀行,規(guī)范商業(yè)銀行。
在化解地方政府融資平臺風險問題上,一方面要強化政策性銀行的功能,充分發(fā)揮國家開發(fā)銀行為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供中長期貸款的特殊作用;另一方面,要規(guī)范商業(yè)銀行的放貸行為,提高商業(yè)銀行的項目評估能力和風險控制水平,使得商業(yè)銀行在發(fā)放貸款時,更多地根據(jù)項目的未來收益情況來做決策,而不是僅看有無地方政府擔?;蛲恋氐盅?。
總之,防范和化解地方政府投融資平臺風險必須三管齊下,綜合治理,標本兼治,如此才能保證其朝著正確的方向健康發(fā)展。
(作者系國務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟研究部研究員)
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