李奇霖

李奇霖，民生固收負(fù)責(zé)人。文章觀點(diǎn)與供職單位無(wú)關(guān)。

1994年分稅制改革，使財(cái)權(quán)基本集中在中央手里，財(cái)政收入分配也大幅向中央收攏，中央與地方政府的事權(quán)與支出責(zé)任的劃分不甚明了。當(dāng)前徐徐展開(kāi)的央地財(cái)政收入分配調(diào)整，將進(jìn)一步理順中央和地方財(cái)政收入劃分，并合理劃分央地政府間事權(quán)和支出責(zé)任，推進(jìn)事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)制度的建立。

2014年6月底，中央政治局通過(guò)的財(cái)稅改革頂層設(shè)計(jì)方案——《深化財(cái)稅體制改革總體方案》，提出了建立現(xiàn)代財(cái)政制度的三大改革任務(wù)：預(yù)算管理制度改革、六大稅收制度改革、調(diào)整中央和地方政府間財(cái)政關(guān)系。

到目前為止，前兩項(xiàng)任務(wù)已經(jīng)有了很大進(jìn)展：2015年起開(kāi)始正式實(shí)施的“新預(yù)算法”標(biāo)志著預(yù)算管理制度改革取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展；營(yíng)改增等改革推進(jìn)的有目共睹表明了稅制改革取得重要進(jìn)展。而第三項(xiàng)任務(wù)——調(diào)整中央和地方政府間財(cái)政關(guān)系——的推進(jìn)進(jìn)程則相對(duì)滯后。

2015年年底，樓繼偉部長(zhǎng)稱(chēng)已將起草的《關(guān)于推進(jìn)中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》上報(bào)了國(guó)務(wù)院，并在進(jìn)一步征求各部門(mén)和地方的意見(jiàn)。據(jù)樓繼偉稱(chēng)，“這個(gè)指導(dǎo)意見(jiàn)提出了事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的時(shí)間表和路線圖，準(zhǔn)備2016年率先啟動(dòng)國(guó)防、國(guó)家安全、外交、公共安全等領(lǐng)域的改革，2017年和2018年擴(kuò)大到其他相關(guān)領(lǐng)域，2019年到2020年基本上完成主要領(lǐng)域改革。對(duì)于梳理后需要上升為法律法規(guī)的內(nèi)容，適時(shí)提升為法律。”根據(jù)這個(gè)時(shí)間表，第三項(xiàng)改革任務(wù)將在2016年起步。今年的政府工作報(bào)告中也提出“加快財(cái)稅體制改革。合理確定增值稅中央和地方分享比例。把適合作為地方收入的稅種下劃給地方，在稅政管理權(quán)限方面給地方適當(dāng)放權(quán)。”

從2016年1月1日起，將證券交易印花稅由現(xiàn)行按中央97%、地方3%比例分享全部調(diào)整為中央收入。國(guó)務(wù)院發(fā)文稱(chēng)這項(xiàng)改變是為了妥善處理中央與地方財(cái)政分配關(guān)系，這標(biāo)志著2016年分稅制改革邁出了第一步。

財(cái)稅改革應(yīng)當(dāng)以實(shí)現(xiàn)央地共贏為目標(biāo)

央地財(cái)政收入分配調(diào)整，將使中央和地方的財(cái)政收入分配與事權(quán)和支出責(zé)任相對(duì)應(yīng)，從而保證兩政府能夠發(fā)揮其財(cái)政支出的作用，促進(jìn)對(duì)基建、民生等領(lǐng)域的有效發(fā)力。

在收入上，構(gòu)建更加科學(xué)的央地稅收體系，中央稅由國(guó)稅部門(mén)征收，地方稅由地稅部門(mén)征收，共享稅依據(jù)稅種屬性和方便征管原則來(lái)確定。配合“營(yíng)改增”的實(shí)施，完善增值稅稅制，改善地方收入來(lái)源。同時(shí)，也能緩解地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴(lài)。隨著2016年?duì)I改增等減稅改革的全面推進(jìn)，在為企業(yè)減負(fù)松綁的同時(shí)，地方財(cái)力和財(cái)政運(yùn)行所承受的壓縮效應(yīng)不容忽視。營(yíng)業(yè)稅是地方收入的第一大稅種，約占地方一般公共預(yù)算收入的1/4，而增值稅是地方收入第三大稅種。營(yíng)改增全面實(shí)施以后，地方的財(cái)政收入規(guī)模將減少，而且會(huì)出現(xiàn)主體稅種缺失。這將嚴(yán)重影響地方財(cái)政保障和履職能力，不利于促進(jìn)公共服務(wù)支出和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。而目前進(jìn)行的央地財(cái)稅收入分配調(diào)整，將致力于保障地方政府的財(cái)政收入，維持合理的央地收入結(jié)構(gòu)，保證兩政府能充分發(fā)揮財(cái)政支出職能的能動(dòng)性與效率。

樓繼偉曾表示，“在理順央地稅收收入方面，應(yīng)該遵循公平、便利、效率等原則，考慮稅種屬性和功能，將收入周期性波動(dòng)較大、具有較強(qiáng)再分配作用、稅基分布不均衡、稅基流動(dòng)性較大、易轉(zhuǎn)嫁的稅種劃為中央稅，或中央分成比例多一些；將其余具有明顯受益性、區(qū)域性等特征、對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行不產(chǎn)生直接重大影響的稅種劃為地方稅，或地方分成比例多一些，以充分調(diào)動(dòng)兩個(gè)積極性。收入劃分調(diào)整后，地方形成的財(cái)力缺口由中央財(cái)政通過(guò)稅收返還方式解決。”

在支出上，央地財(cái)政收入分配調(diào)整將與央地的事權(quán)和支出責(zé)任更加匹配。所謂事權(quán)，是指一級(jí)政府在公共事務(wù)和服務(wù)中應(yīng)承擔(dān)的任務(wù)和職責(zé)。目前地方承擔(dān)過(guò)多事權(quán)，缺乏可用財(cái)力, 而中央事權(quán)存在明顯不足的問(wèn)題。理順中央和地方稅收收入，將使其分配更加符合我國(guó)地方政府承擔(dān)的事權(quán)和支出責(zé)任的實(shí)際情況。目前中央和地方事權(quán)劃分存在著一些問(wèn)題，包括諸多事權(quán)劃分不清晰，部分事權(quán)劃分不合理，一些事權(quán)執(zhí)行不規(guī)范，事權(quán)缺乏法律依據(jù)等。通過(guò)適度加強(qiáng)中央事權(quán)及支出責(zé)任，明確中央與地方共同事權(quán)，劃定區(qū)域性公共服務(wù)為地方事權(quán)，調(diào)整中央和地方的支出責(zé)任等措施，“對(duì)明確為中央事權(quán)的，但需要委托地方來(lái)實(shí)施的，由中央通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)的轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行保障”，明晰中央與地方事權(quán)的合理劃分，使得中央與地方的事權(quán)、支出責(zé)任以及財(cái)政收入三者更加匹配，亦即事權(quán)、財(cái)權(quán)、財(cái)力三要素的匹配，從而既有利于保證中央履行職能和實(shí)施重大決策，又有利于保障地方既得利益、調(diào)動(dòng)地方積極性、提高地方財(cái)政調(diào)控效力。

在激勵(lì)相容機(jī)制的構(gòu)建上，通過(guò)央地財(cái)政收入分配調(diào)整，充分調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，從而有利于形成改革共識(shí)、確保改革順利進(jìn)行，提高財(cái)政政策在基層的貫徹效果。推進(jìn)央地關(guān)系優(yōu)化重構(gòu)，使地方政府在制度框架內(nèi)有能力也有積極性貫徹中央政策要求，使其充分發(fā)揮促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主觀能動(dòng)性。央地財(cái)政收入分配調(diào)整的激勵(lì)效應(yīng)，將推動(dòng)地方政府優(yōu)化財(cái)政資金使用機(jī)制，提高對(duì)資金使用的靈活性與科學(xué)性，從而調(diào)動(dòng)其科學(xué)化投資的積極性與能動(dòng)性，盤(pán)活財(cái)政沉淀資金，提升財(cái)政政策執(zhí)行效率。

目前進(jìn)行的央地財(cái)政收入分配調(diào)整通過(guò)適當(dāng)增加中央事權(quán)，增加地方稅收分配等措施，使得中央與地方的財(cái)政收入分配與兩者對(duì)應(yīng)事權(quán)和支出責(zé)任更加匹配，從而保障中央能夠履行重要職責(zé)，地方能夠有足夠的財(cái)力和積極性響應(yīng)中央政策號(hào)召，實(shí)施積極的財(cái)政政策，保障地方財(cái)政支出和投資的科學(xué)性和有效性，促進(jìn)供給側(cè)改革的推進(jìn)和經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型增長(zhǎng)。

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