安排農(nóng)民集中居住，將節(jié)約的宅基地變成城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)，在嚴(yán)守耕地紅線之余，也為政府創(chuàng)造了新財(cái)源

孫文祥 劉展超 華琪

7月12日，76歲的朱新發(fā)和老伴正式從鄉(xiāng)下的老宅住進(jìn)了配套齊全的新公寓，成為在鎮(zhèn)上生活的居民。

這一切變化的代價，是朱新發(fā)自愿放棄農(nóng)村近300平方米的老宅，并跟鎮(zhèn)里簽署土地流轉(zhuǎn)協(xié)議，將他家6.5畝的承包地(連同兩個兒子的)流轉(zhuǎn)出去。

2007年6月，一項(xiàng)名為“兩分兩換”的政策開始在嘉興市七星鎮(zhèn)推行，即“將農(nóng)戶宅基地和承包地分開、搬遷與土地流轉(zhuǎn)分開，在依法、自愿基礎(chǔ)上，以宅基地置換城鎮(zhèn)房產(chǎn)、以土地承包經(jīng)營權(quán)置換社會保障”。

“更重要的是，大量農(nóng)民安置在城鎮(zhèn)和中心村，并把原來在農(nóng)村的最大‘財(cái)產(chǎn)’——房產(chǎn)和宅基地置換了出來?！闭憬“l(fā)展規(guī)劃研究院的一位人士告訴CBN記者。

由于18億畝耕地紅線已成名副其實(shí)的高壓線，新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地的潛力越來越小。這迫使更多的地方政府開始“覬覦”農(nóng)村宅基地資源。

今年5、6月份，浙江省發(fā)改委、建設(shè)廳、發(fā)展規(guī)劃研究院等部門組成聯(lián)合課題組，在嘉興、義烏等地開展《浙江省農(nóng)村宅基地置換研究》，并在調(diào)研后建議浙江省委、省政府在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，把推進(jìn)農(nóng)村宅基地置換作為一項(xiàng)綜合抓手，在全省范圍內(nèi)有計(jì)劃、有步驟地加以推廣。

不僅是浙江，在全國不少地方都在進(jìn)行類似的試點(diǎn)。

“重慶開展得比較早，河北、河南、湖北這些省份也在做類似的試點(diǎn)?！比A中師范大學(xué)副教授鄧大才告訴CBN記者。

但農(nóng)村和土地，素來是中國歷史上最為敏感的兩大問題。改革如何既能保障農(nóng)民的利益，同時又促進(jìn)發(fā)展，并不是一件易事。

農(nóng)民集中居住

從原來近300平方米的農(nóng)村老宅，搬到鎮(zhèn)上99平方米的公寓房，當(dāng)了一輩子農(nóng)民的朱新發(fā)坦言，沒了宅基地，心里不踏實(shí)。

按照事先的規(guī)劃，七星鎮(zhèn)原則上實(shí)行集中公寓房安置，這樣能更大程度的節(jié)約土地。但實(shí)踐中采用“公寓房安置結(jié)合產(chǎn)業(yè)用房安置、貨幣安置”的安置模式，農(nóng)戶可自主選擇單一或不同組合的安置模式。

公寓房由政府統(tǒng)一開發(fā)建設(shè)，由農(nóng)民按意愿自主選擇。公寓房的置換標(biāo)準(zhǔn)面積為人均40平方米，每戶再加60平方米，其土地性質(zhì)為國有劃撥。朱新發(fā)一家五口人，可以拿到260平方米的新房。

因?yàn)閮鹤觽兌家呀?jīng)在嘉興市區(qū)安了家，朱新發(fā)在新小區(qū)江南新家園選擇了一套99平方米的公寓房。這套位于一樓的公寓房置換總價約16萬元，村里的老宅經(jīng)評估后總價11萬元多，還差4萬多元。

但根據(jù)七星鎮(zhèn)的政策，參加置換的滿16周歲的當(dāng)?shù)貞艏r(nóng)民，每人補(bǔ)貼5.1萬元，其中1.2萬元用于補(bǔ)貼參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)，2.4萬元為住房補(bǔ)貼，另外再實(shí)額補(bǔ)足每人1.5萬元。

朱新發(fā)還剩下161平方米可享受面積，鎮(zhèn)政府提供了兩種選擇方式，一種是貨幣安置，政府以600元/平方米的標(biāo)準(zhǔn)一次性補(bǔ)償給農(nóng)戶；另一種是農(nóng)戶拿鎮(zhèn)上統(tǒng)一建造的工業(yè)園標(biāo)準(zhǔn)廠房，可以得到6元/平方米/月的租金收入。

眼下，朱新發(fā)的收入主要有兩個方面：土地流轉(zhuǎn)后每年的租金約4500元，并且今后以每年50元/畝的幅度遞增；再加上每個月兩人的養(yǎng)老保險(xiǎn)金有580元，一年下來有7000元左右。

“種田的時候，主要種植水稻、種蔬菜、養(yǎng)豬、種紅菱，一年收入大概10000元。但一天農(nóng)活干下來，累得腰都直不起來?！敝煨掳l(fā)說。

政府新財(cái)源

黨的十六屆五中全會作出了加快社會主義新農(nóng)村建設(shè)的重大決定，提出實(shí)施以“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主 ”為內(nèi)容的新農(nóng)村建設(shè)戰(zhàn)略。

但不少地方在執(zhí)行過程中，安排農(nóng)民集中居住，已成為相當(dāng)流行的一種做法。地方政府這樣做的主要動力來自獲取土地收益。

相關(guān)統(tǒng)計(jì)顯示，因農(nóng)民進(jìn)城，子女新建住房等原因，全國2億畝農(nóng)村宅基地中有10%～15%處于閑置狀態(tài)。而農(nóng)民集中居住后，人均占用的宅基地可大幅降低。

以嘉興三個試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)為例，七星鎮(zhèn)通過農(nóng)村宅基地置換城鎮(zhèn)房產(chǎn)，戶均可節(jié)約用地0.736畝，可置換出2955畝左右的用地空間，節(jié)約率為71%；姚莊鎮(zhèn)戶均占有1.163畝，預(yù)期可置換出3800畝左右的用地空間；龍翔街道通過宅基地置換，土地節(jié)約率將達(dá)到50%以上，可置換出約3000畝用地空間。

對于這些節(jié)約出來的宅基地，地方政府一般是組織復(fù)耕，節(jié)約出來的建設(shè)用地指標(biāo)，便可以挪到城市近郊，或者其他需要指標(biāo)的地方，從而實(shí)現(xiàn)土地的升值。

不僅如此，由于耕地紅線是一省一控，因此節(jié)約下來的建設(shè)用地指標(biāo)還可以在省內(nèi)調(diào)劑。

“(麗水)松陽縣的指標(biāo)就可以拿到杭州去用。這樣可以延展工業(yè)化的發(fā)展空間，有效緩解工業(yè)化和城市化進(jìn)程中的土地瓶頸制約，一些大的項(xiàng)目可以上馬，為經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展提供更多的空間?！闭憬“l(fā)展規(guī)劃研究院的上述人士說。

松陽縣提出的一個解決辦法是，加強(qiáng)復(fù)墾指標(biāo)的收儲利用。記者獲得的數(shù)據(jù)顯示，2008年該縣舊村改造可完成建設(shè)用地復(fù)墾1100畝，通過復(fù)墾指標(biāo)的市場化運(yùn)作可獲取1.2億元建設(shè)資金。

試點(diǎn)步伐仍須謹(jǐn)慎

但要將蛋糕吃到嘴里還需要時間。

《浙江省農(nóng)村宅基地置換研究》課題組的調(diào)研報(bào)告稱，也應(yīng)該看到，由于種種原因，嘉興農(nóng)村宅基地置換也存在土地指標(biāo)周轉(zhuǎn)困難。浙江省發(fā)展規(guī)劃研究院上述人士認(rèn)為，也許重慶“公開的土地市場”是個解決的方案，競爭更加充分，操作也更加透明。

2008年12月4日，醞釀多時之后，被稱為“中國首家農(nóng)村土地交易市場”的重慶農(nóng)村土地交易所掛牌成立，并舉行了首場“地票”交易會。

所謂“地票”，就是農(nóng)村宅基地等農(nóng)村集體建設(shè)用地，經(jīng)過復(fù)墾成為耕地，并經(jīng)土地和農(nóng)業(yè)等部門嚴(yán)格驗(yàn)收后形成的指標(biāo)。這種指標(biāo)經(jīng)過農(nóng)村土地交易所交易后，可以納入新增建設(shè)用地計(jì)劃，增加等量城鎮(zhèn)建設(shè)用地。

浙江省的上述調(diào)研報(bào)告則建議該省研究設(shè)立“土地銀行”，可采用“先掛賬、算總賬”的方式，創(chuàng)新土地指標(biāo)周轉(zhuǎn)機(jī)制，有效地化解宅基地置換中的土地指標(biāo)短期周轉(zhuǎn)困難。

但由于關(guān)系重大，國土資源部在此問題上可謂謹(jǐn)小慎微。國土部高層去年年底就曾公開表示，農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)辦法將很快出臺，但時至今日，仍無眉目。

“一旦搞得不好，就可能出亂子?！币晃唤咏鼑敛康耐恋貙＜蚁駽BN表示。正是在這樣的心理指引下，國土部要求地方政府在相關(guān)管理配套措施沒有出臺之前，不要盲目推進(jìn)，不能出現(xiàn)亂占土地等現(xiàn)象。

國土部部長徐紹史也明確提出，各地在宅基地?fù)Q住房、承包地?fù)Q社保、集體土地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)問題上一定要慎重，要穩(wěn)步推進(jìn)，千萬不能一哄而起。試點(diǎn)要積極穩(wěn)妥，做到局部試驗(yàn)、封閉運(yùn)行、結(jié)果可控。

事實(shí)上，也并非所有農(nóng)民都愿意接受宅基地置換。

嘉善縣姚莊鎮(zhèn)通過發(fā)展高效農(nóng)業(yè)，漸成黃桃、蘑菇、大棚蔬菜三大產(chǎn)業(yè)基地?；谏钆c生產(chǎn)的顧慮，約48%的農(nóng)戶選擇“頂天立地”的住宅樓，選擇公寓房的農(nóng)戶只占51%。

也有部分農(nóng)民視老宅為祖業(yè)，“寧壞不建、寧爛不賣”。

鄧大才也認(rèn)為，進(jìn)行宅基地?fù)Q房之類的試點(diǎn)，必須保護(hù)農(nóng)民的利益，要在農(nóng)民自愿的基礎(chǔ)上進(jìn)行。

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