建構(gòu)和完善中國(guó)食品安全的監(jiān)管制度，應(yīng)當(dāng)重提兩個(gè)口號(hào)：民主與科學(xué)

王涌

“毒奶粉事件”有著深層的根源。它促人反思：中國(guó)式的食品安全監(jiān)管乃至其他領(lǐng)域的監(jiān)管，本質(zhì)上是一種怎樣的模式？

第一，它是救火式監(jiān)管和應(yīng)付式監(jiān)管，或曰運(yùn)動(dòng)式監(jiān)管。食品安全日常監(jiān)管缺乏自我良性運(yùn)行的有效機(jī)制，監(jiān)管的力量通常是在事態(tài)惡化之后才得以爆發(fā)和動(dòng)員。監(jiān)管呈現(xiàn)出“弱-強(qiáng)-弱”的周期性節(jié)奏，而每一個(gè)周期的更迭，都是以無(wú)數(shù)民眾的健康乃至生命為代價(jià)。

第二，它是舞臺(tái)式監(jiān)管，或曰作秀式監(jiān)管。監(jiān)管的資源配置與行為方式由舞臺(tái)邏輯決定，與社會(huì)的真正渴求缺乏息息相關(guān)的聯(lián)絡(luò)。監(jiān)管的主要力量并不面向問(wèn)題的實(shí)質(zhì)，而在于粉飾政府部門形象，以便在民憤中解脫壓力與責(zé)任。

第三，它是懲治式監(jiān)管，或曰外科手術(shù)式監(jiān)管。它以懲治為主，而非防治，而所謂的懲治又非真正的懲治。每次食品安全事件的高潮通常是“殺幾個(gè)嘍羅以謝天下”。但是，懲治終究是表面的外科手術(shù)，不改變生物的機(jī)體，毒膿終將源源不斷地滲出，正如“殺無(wú)赦、斬立決”的豪言壯語(yǔ)，從來(lái)就沒(méi)有救贖過(guò)中國(guó)的足球界一樣。

第四，它是集權(quán)式監(jiān)管，或曰獨(dú)角戲式監(jiān)管。政府排斥媒體、非政府組織和民眾的參與。在法治完善國(guó)家，非政府組織在食品安全防治與監(jiān)督中功勛卓越，但在中國(guó)，非政府組織發(fā)育空間狹小，無(wú)法成為社會(huì)結(jié)構(gòu)的毛細(xì)血管，也無(wú)法成為食品安全的監(jiān)督體制中的重要元素，所謂社會(huì)監(jiān)督因此缺乏基本的組織與制度基礎(chǔ)。而民眾自發(fā)的維權(quán)活動(dòng)亦被壓制，正常的法律救濟(jì)渠道也被堵塞，受害者甚至無(wú)法求諸民事訴訟。

總之，在每次公共安全的危機(jī)之中，我們每每看到的就是拙劣的作秀、嚴(yán)厲的信息控制和舍卒保帥的問(wèn)責(zé)懲處。表面文章做足，制度內(nèi)在的毒瘤依然頑固，然后悲劇不斷重演——這就是中國(guó)式監(jiān)管模式的宿命。

中國(guó)式的監(jiān)管模式確實(shí)與背后的治理結(jié)構(gòu)有著密切關(guān)聯(lián)。由于權(quán)力集中的構(gòu)架，以及民主機(jī)制的缺乏，社會(huì)神經(jīng)無(wú)法指揮政府的軀體，政府在一定程度上成為社會(huì)的異體。所謂監(jiān)管徒具監(jiān)管形式，而無(wú)監(jiān)管之現(xiàn)代精神。各級(jí)政府的監(jiān)管是對(duì)上負(fù)責(zé)，而不是為民負(fù)責(zé)。

今后建構(gòu)和完善中國(guó)食品安全的監(jiān)管制度，應(yīng)當(dāng)重提兩個(gè)口號(hào)：民主與科學(xué)。

在政治制度的建構(gòu)上，食品安全監(jiān)管應(yīng)當(dāng)走向民主，讓更多的媒體、非政府組織和民眾直接參與進(jìn)來(lái)。在現(xiàn)有的制度下，政府與民眾的對(duì)抗通常是食品安全事件的主旋律，耗費(fèi)大量的社會(huì)成本，其結(jié)局必是“雙敗”。政府應(yīng)以更開明的胸懷，放棄信息管控，推進(jìn)制度改良，建立公民本位的現(xiàn)代政治體系。

在技術(shù)制度的建構(gòu)上，應(yīng)更科學(xué)精細(xì)。中國(guó)監(jiān)管者通常簡(jiǎn)單地遵循古訓(xùn)：“亂世用重典”，但毒奶粉事件已經(jīng)表明，食品監(jiān)管需要的是“細(xì)典”。因?yàn)閱?wèn)責(zé)制的精髓不是群眾運(yùn)動(dòng)，不是政治作秀，也不是祭以極刑。缺乏精密的制度與技術(shù)設(shè)計(jì)，責(zé)任界限不清，責(zé)任不可追溯，所謂重典必是亂典。

2009年中國(guó)通過(guò)《食品安全法》時(shí)，美國(guó)通過(guò)了關(guān)于食品安全監(jiān)管的又一部法案《食品安全加強(qiáng)法》(Food Safety Enhancement Act of 2009)，前者僅104條，后者則多達(dá)216節(jié)。食品監(jiān)管制度的精細(xì)程度之差異可窺一斑。

在《食品安全加強(qiáng)法》中，美國(guó)再次強(qiáng)化“食品可追溯性”(traceability of food)制度，對(duì)“從農(nóng)田到餐桌”的全程安全信息進(jìn)行管理。它規(guī)定：“部長(zhǎng)應(yīng)以法規(guī)的形式建立針對(duì)美國(guó)本土食品的或者輸入美國(guó)食品的追溯系統(tǒng)，確定追溯食品流通史的技術(shù)和方法，保持食品原料的完整譜系(pedigree)，使其能在兩個(gè)工作日內(nèi)確認(rèn)在食品種養(yǎng)殖、生產(chǎn)、制造、加工、包裝、運(yùn)輸、貯存或銷售過(guò)程中的責(zé)任人員?！必?zé)任之清晰、程序之完整、技術(shù)之發(fā)達(dá)是美國(guó)食品安全的最根本的保障，因此，它的食品安全法律制度像Windows XP操作系統(tǒng)一樣運(yùn)行自如。

150年前的紐約，也曾經(jīng)屢屢發(fā)生類似中國(guó)毒奶粉事件的“潲水奶”事件，數(shù)千名嬰兒夭折。在經(jīng)歷法治完善和技術(shù)發(fā)達(dá)之后，美國(guó)于20世紀(jì)初告別了“潲水奶”時(shí)代，50年光陰成就美國(guó)人食品安全的夢(mèng)想。中國(guó)何時(shí)告別“毒奶粉”時(shí)代？

應(yīng)當(dāng)看到，在一個(gè)毒奶粉屢禁不止的時(shí)代，最可怕的并不是制度與技術(shù)的落后，而是道德的頹喪。在經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展的中國(guó)，一夜暴富是普遍的夢(mèng)想，它誘惑商人，穿透制度上的罅隙，為非作歹；而普遍存在的官員腐敗，又讓企業(yè)乃至平民為自己的墮落找到借口。人心無(wú)法監(jiān)管，人心只能培育，這恐怕是我們面臨的更為艱巨的難題。

作者為中國(guó)政法大學(xué)教授

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