許成鋼：中國(guó)改革繞不開(kāi)基本的制度問(wèn)題
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"現(xiàn)在中國(guó)的改革要面對(duì)的是非?；镜闹贫葐?wèn)題。過(guò)去的30年，中國(guó)的改革試圖繞過(guò)這些制度問(wèn)題，即在基本不改變制度的情況下，做一些邊緣上的小修小改?，F(xiàn)在修補(bǔ)可以做事已基本做完，改革碰到的關(guān)鍵問(wèn)題是基本制度問(wèn)題。"許成鋼接受鳳凰財(cái)經(jīng)采訪時(shí)提到。
許成鋼，香港大學(xué)《國(guó)之基金》經(jīng)濟(jì)學(xué)教授、清華大學(xué)特聘客座教授。自上世紀(jì)80年代初在中國(guó)社會(huì)科學(xué)院工作時(shí)起，許成鋼就致力于對(duì)中國(guó)改革及政策的研討，并榮獲2013年孫冶方經(jīng)濟(jì)科學(xué)獎(jiǎng)。
十八屆三中全會(huì)將于11月召開(kāi)，中國(guó)新一輪改革成為焦點(diǎn)。社會(huì)期待新一屆政府的改革能夠沖破經(jīng)濟(jì)發(fā)展障礙，再一次釋放紅利。然而，當(dāng)下中國(guó)改革的難點(diǎn)與突破口在哪里？未來(lái)改革又該如何推進(jìn)？
為此，10月16日，鳳凰財(cái)經(jīng)專訪了香港大學(xué)《國(guó)之基金》經(jīng)濟(jì)學(xué)教授許成鋼。 他認(rèn)為，目前中國(guó)的改革已到關(guān)鍵時(shí)刻，小修小補(bǔ)的措施已不能進(jìn)一步釋放改革的紅利，改革要面對(duì)基本的制度問(wèn)題。
鳳凰財(cái)經(jīng)：十八屆三中全會(huì)即將召開(kāi)，能談一下您對(duì)目前中國(guó)改革的看法嗎？
許成鋼：現(xiàn)在中國(guó)的改革要面對(duì)的是非常基本的制度問(wèn)題。過(guò)去的30年，中國(guó)的改革試圖繞過(guò)這些制度問(wèn)題，即在基本不改變制度的情況下，做一些邊緣上的小修小改。現(xiàn)在修補(bǔ)可以說(shuō)已基本做完，改革碰到的關(guān)鍵問(wèn)題是基本制度問(wèn)題。
以銀行體制改革為例，利率、匯率等問(wèn)題相對(duì)容易改變，但僅僅改變這些是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。
國(guó)有銀行的壟斷是金融改革最大制度障礙
鳳凰財(cái)經(jīng)：您認(rèn)為目前中國(guó)金融改革主要存在哪些制度性障礙，亟需改革？
許成鋼：首先，要明確金融領(lǐng)域主要包括銀行和證券市場(chǎng)。中國(guó)銀行業(yè)最大的問(wèn)題就是國(guó)有銀行的壟斷。中國(guó)金融界一系列的基本問(wèn)題皆是國(guó)有銀行壟斷造成的，以中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中
特別重大的問(wèn)題——中小企業(yè)發(fā)展不足為例，中小企業(yè)發(fā)展不足的最大原因之一是由于融資困難，之所以融資困難主要是因?yàn)橹袊?guó)的中小銀行極其少。如果不存在大量的中小銀行，中小企業(yè)一定融資困難，這在世界上任何一個(gè)國(guó)家都不例外。
中國(guó)之所以在中小銀行非常少，是因?yàn)閲?guó)有銀行的壟斷，不允許民營(yíng)資本進(jìn)入銀行業(yè)，這是基本制度問(wèn)題之一。
另一個(gè)是金融市場(chǎng)制度。中國(guó)的金融市場(chǎng)是一個(gè)極度不正常的市場(chǎng)，主要由于兩個(gè)原因：
第一，中國(guó)的金融市場(chǎng)中絕大部分上市企業(yè)是國(guó)企，并且這些國(guó)企大部分的股份是不能流通的，因此，這些上市國(guó)企的治理問(wèn)題和證券市場(chǎng)完全脫鉤，小股東沒(méi)有投票權(quán)，利益得不到保護(hù)。
第二，是中國(guó)的司法體制。當(dāng)今世界上任何證券市場(chǎng)一定是由政府金融監(jiān)管。金融監(jiān)管的基本性質(zhì)就是一個(gè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)，并且這種執(zhí)法機(jī)構(gòu)一定是以司法獨(dú)立為背景的。在司法獨(dú)立的背景下，設(shè)置專門(mén)的獨(dú)立的機(jī)構(gòu)對(duì)具體的金融問(wèn)題做監(jiān)管。
但中國(guó)金融監(jiān)管不是獨(dú)立操作的，最根本的原因就是因?yàn)樗痉ú华?dú)立。所以，新一屆政府若要從基本上解決中國(guó)金融市場(chǎng)存在的問(wèn)題，必須要改革司法體制，至少入手建立金融領(lǐng)域的司法獨(dú)立。
中國(guó)金融監(jiān)管誤區(qū)：一出事就治民營(yíng)銀行
鳳凰財(cái)經(jīng)：現(xiàn)在新一屆政府鼓勵(lì)民營(yíng)銀行進(jìn)入金融領(lǐng)域，大陸掀起了一股“民營(yíng)銀行熱”，不少企業(yè)爭(zhēng)相向民營(yíng)銀行進(jìn)軍。您是怎么看待這一現(xiàn)象的？您認(rèn)為，民營(yíng)資本進(jìn)入金融領(lǐng)域發(fā)展前景如何？
許成鋼：中國(guó)經(jīng)濟(jì)要進(jìn)一步發(fā)展就必須準(zhǔn)許民營(yíng)銀行進(jìn)入，并且這個(gè)門(mén)檻要低。放低門(mén)檻是為了有巨大量的中小銀行進(jìn)入，而不是只有幾個(gè)大企業(yè)進(jìn)入。金融改革要推進(jìn)，必須要有巨大量的中小銀行進(jìn)入。
改革開(kāi)放后，中國(guó)曾有過(guò)為數(shù)不少的民營(yíng)銀行，但在1998年?yáng)|亞金融危機(jī)時(shí)，為了防范金融危機(jī)，以及面對(duì)當(dāng)時(shí)出現(xiàn)的國(guó)內(nèi)一些民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)擠兌，大量的民營(yíng)銀行被關(guān)閉。此后，中國(guó)的中小民營(yíng)銀行就垮掉了，這是一個(gè)巨大的倒退。
現(xiàn)在政府允許并且鼓勵(lì)民營(yíng)的銀行進(jìn)入，原則上是好的開(kāi)端，但這個(gè)開(kāi)端能不能走遠(yuǎn)，現(xiàn)在還不好判斷。關(guān)鍵問(wèn)題是降低進(jìn)入的門(mén)檻，同時(shí)完善金融監(jiān)管。中國(guó)過(guò)去的金融監(jiān)管存在一個(gè)很大的誤區(qū)，即金融監(jiān)管不是把民營(yíng)企業(yè)和國(guó)營(yíng)企業(yè)同等看待，而是一出了問(wèn)題就去治民營(yíng)企業(yè)。
中國(guó)金融監(jiān)管的許多內(nèi)容，做的不是監(jiān)管本身應(yīng)該做的工作，而是限制民營(yíng)企業(yè)，限制民營(yíng)的所有制。監(jiān)管不應(yīng)針對(duì)所有制，而應(yīng)該是銀行的操作問(wèn)題。監(jiān)管的目的是為了金融安全，而不是給國(guó)有銀行好處，擠壓民營(yíng)銀行。
如果金融監(jiān)管制度存在漏洞，即便允許民間銀行進(jìn)入金融領(lǐng)域，也不能保證民營(yíng)銀行能大量進(jìn)入。金融監(jiān)管的漏洞甚至導(dǎo)致金融安全問(wèn)題，由此產(chǎn)生了問(wèn)題，銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)可能會(huì)再度關(guān)閉民營(yíng)銀行。
另一個(gè)要解決的司法問(wèn)題，是銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)力大小與來(lái)源。例如，銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)力從何而來(lái)？有沒(méi)有權(quán)利關(guān)閉民營(yíng)銀行？
這些制度問(wèn)題，司法制度問(wèn)題，都是中國(guó)的改革逃不掉，必須要面對(duì)的。無(wú)論是銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)，法律都應(yīng)該明確它的權(quán)力來(lái)源與范圍，可以做什么，不可以做什么。
全世界各國(guó)的金融監(jiān)管制度都是以美國(guó)為模范建立的。以美國(guó)證監(jiān)會(huì)為例，法律上它有明確的權(quán)力來(lái)源與行使權(quán)力的范圍。美國(guó)證監(jiān)會(huì)有權(quán)力偵察、警告，以及在規(guī)定的范圍內(nèi)處以罰款，但是當(dāng)遇到重大案件時(shí)，他只是司法體系的一部分，最終要由獨(dú)立于政府的法庭判決，證監(jiān)會(huì)的角色則從監(jiān)管者就變成公訴人，代表政府在法庭起訴它認(rèn)為犯法的那一方。
這點(diǎn)很重要，即金融監(jiān)管的功能是由整個(gè)的司法體制所決定。在美國(guó)司法體制中，最重大的權(quán)力不在監(jiān)管者手里，監(jiān)管者無(wú)權(quán)做許多事情，比如監(jiān)禁，重大的罰款，監(jiān)管者罰款的能力是非常有限的。再比如，關(guān)閉銀行這類(lèi)事，根本就不是監(jiān)管者擁有的權(quán)利，是需要有獨(dú)立的司法體系來(lái)決定的。
但是，中國(guó)的司法體系并不是獨(dú)立的。司法體系不獨(dú)立，監(jiān)管機(jī)構(gòu)就不獨(dú)立，會(huì)站在相關(guān)的利益方上，導(dǎo)致銀行監(jiān)管出現(xiàn)一系列的基本問(wèn)題。這就導(dǎo)致中國(guó)的金融發(fā)展碰到的極其困難的問(wèn)題。改革不碰這些基本制度，這個(gè)改革走不了幾步，如果想繞開(kāi)，最終也沒(méi)有什么路可以走。
現(xiàn)在中國(guó)需要改革的核心問(wèn)題之一，是努力推動(dòng)建立獨(dú)立的司法體系。
繞開(kāi)司法獨(dú)立 改革僅是權(quán)宜之計(jì)
鳳凰財(cái)經(jīng)：您能具體解釋一下，為什么司法獨(dú)立對(duì)于現(xiàn)階段中國(guó)的改革至關(guān)重要？
許成鋼：司法獨(dú)立是保證社會(huì)秩序，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行的先決條件。世界上所有發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)，沒(méi)有例外的，都具有獨(dú)立的司法體系保護(hù)產(chǎn)權(quán)，執(zhí)行合同。
比如極其嚴(yán)重的腐敗問(wèn)題，其根源之一是司法不獨(dú)立。如果新一屆政府意識(shí)到，腐敗已成為中國(guó)社會(huì)的基本問(wèn)題，關(guān)系到國(guó)家存亡，必須要杜絕，真正治本的手段之一，就是建立獨(dú)立的司法制度?！?
再如現(xiàn)在，中國(guó)社會(huì)中的上訪，規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，問(wèn)題叢生。其根源就在于司法體系不獨(dú)立，各級(jí)地方法院與各級(jí)地方政府或有相關(guān)利益的權(quán)勢(shì)有密切聯(lián)系。使得上訪成了解決司法問(wèn)題的手段。解決與上訪以及社會(huì)穩(wěn)定問(wèn)題的必經(jīng)之路是司法改革，實(shí)現(xiàn)司法獨(dú)立。
一個(gè)可操作的漸進(jìn)體制改革方法是，在設(shè)計(jì)司法體制改革時(shí)，設(shè)置跨地區(qū)，行政上相對(duì)獨(dú)立，不受第三方利益干涉的法院。如果公民對(duì)某縣或者某省法院的判決不服，可以選擇上訴至同級(jí)別的，地處其他縣、省的法院，而不是只能向上申訴。
這個(gè)問(wèn)題極其重要。站在大歷史背景下觀察，世界上所有的發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體都是以獨(dú)立的司法為基礎(chǔ)的，這是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的先決條件。絕大多數(shù)的發(fā)達(dá)國(guó)家，一個(gè)基本特點(diǎn)是在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展之前，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)司法獨(dú)立：即司法獨(dú)立在先，經(jīng)濟(jì)發(fā)展在后。這個(gè)道理特別簡(jiǎn)單，因?yàn)樵跊](méi)有司法獨(dú)立的情況下，連產(chǎn)權(quán)保護(hù)、合同的執(zhí)行都有困難，而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)作的基本內(nèi)容就是大量的私人合同的建立和執(zhí)行的過(guò)程。相比之下，上訪是中國(guó)古代帝制中無(wú)獨(dú)立司法條件下的產(chǎn)物。中國(guó)古代社會(huì)中，由于不存在獨(dú)立司法，縣官即本縣的法官，老百姓利益受損后，在地方上無(wú)法打贏官司，只能選擇上訪。以上訪制代替獨(dú)立的法治，使得交易成本極其高昂，經(jīng)濟(jì)發(fā)展一定受到基本阻礙。
世界上為什么產(chǎn)業(yè)革命發(fā)生在英國(guó)，而不是別的地方？最基本的一個(gè)事實(shí)就是在產(chǎn)業(yè)革命之前，英國(guó)已經(jīng)開(kāi)始保護(hù)私有產(chǎn)權(quán)，它的司法是獨(dú)立的，合同是能執(zhí)行的，企業(yè)家創(chuàng)造的東西歸企業(yè)家所有。
即，英國(guó)的體制改革在前，經(jīng)濟(jì)發(fā)展在后。美國(guó)也如此，日本也如此，德國(guó)、法國(guó)，所有發(fā)達(dá)國(guó)家都如此。對(duì)此，國(guó)內(nèi)存在不少誤解，甚至有些人有意識(shí)地把歷史的過(guò)程說(shuō)反，目的是為了對(duì)不進(jìn)行體制改革的做法辯護(hù)，幻想不用動(dòng)體制，就能把經(jīng)濟(jì)發(fā)展好。實(shí)際上，這是做不到的。因?yàn)橹贫葐?wèn)題只要不去碰它，不努力解決，它不會(huì)自動(dòng)改過(guò)來(lái)，相反，還會(huì)產(chǎn)生強(qiáng)大的利益集團(tuán)，阻礙經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
歷史事實(shí)告訴我們，經(jīng)濟(jì)發(fā)展本身從不會(huì)自動(dòng)推動(dòng)政治體制改革和司法體制改革。恰恰相反，政治體制和經(jīng)濟(jì)體制中的問(wèn)題，會(huì)直接制約經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
凡是沒(méi)有司法獨(dú)立的國(guó)家，經(jīng)濟(jì)最終是發(fā)展不起來(lái)的。經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期不發(fā)展以及所謂“中等收入陷阱”的問(wèn)題，都主要是制度問(wèn)題所致，從來(lái)不是單純經(jīng)濟(jì)發(fā)展的問(wèn)題。當(dāng)沒(méi)有司法獨(dú)立的時(shí)候，大家都得想辦法去巴結(jié)當(dāng)官的，去巴結(jié)政府，民營(yíng)企業(yè)的發(fā)展碰到巨大困難。這些問(wèn)題已經(jīng)嚴(yán)重影響到中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨大絆腳石。
總之，目前中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和改革碰到的核心問(wèn)題正是體制問(wèn)題，其中包括司法獨(dú)立問(wèn)題。試圖繞過(guò)體制改革而采取的其他措施都只是較次要的，或者是權(quán)宜之計(jì)。
之前，一直想辦法繞過(guò)去，在不觸動(dòng)體制的情況下，小修小補(bǔ)。現(xiàn)在，能修能補(bǔ)的已經(jīng)用光，接下來(lái)只有在制度上進(jìn)行改革，經(jīng)濟(jì)才能進(jìn)一步發(fā)展。司法獨(dú)立是中國(guó)體制改革中最基本的問(wèn)題，更不能繞過(guò)去。
鳳凰財(cái)經(jīng)：具體來(lái)講，您認(rèn)為中國(guó)司法體制改革，可以做出那些嘗試或試驗(yàn)？
許成鋼：全面推進(jìn)司法獨(dú)立改革會(huì)遇到很多困難，不可能一蹴而就。雖然全面的獨(dú)立司法改革一時(shí)難以做到，至少局部的試驗(yàn)應(yīng)該推進(jìn)，可以推進(jìn)。一個(gè)可能的做法是，在一些“特區(qū)”，例如上海自貿(mào)區(qū)，試驗(yàn)司法改革。例如，在自貿(mào)區(qū)內(nèi)設(shè)置與當(dāng)?shù)卣耆?dú)立的專業(yè)法庭，由最高司法機(jī)構(gòu)任命能力特別強(qiáng)的法官任職。保證與地方黨政完全脫離關(guān)系，不受地方各方利益干擾。一旦在一兩地建立了這樣的制度，就為推廣準(zhǔn)備了條件。
解析中國(guó)土地改革過(guò)渡路徑：強(qiáng)化租賃合同
鳳凰財(cái)經(jīng)：中國(guó)可嘗試在自貿(mào)區(qū)內(nèi)試驗(yàn)司法改革，同樣，土地改革是否也可采取相似的形式，先小范圍試驗(yàn)然后再逐步推廣？
許成鋼：要是政府決心去做，土地制度改革完全可以從地方開(kāi)始，并且比起金融改革，土地制度改革的性質(zhì)本身就是局部的。
中國(guó)土地制度改革要解決基本的問(wèn)題是土地產(chǎn)權(quán)?，F(xiàn)在一些地區(qū)已開(kāi)始土地確權(quán)改革試驗(yàn)，這些改革試驗(yàn)大體都是朝著正確方向，但都沒(méi)有試圖從根本上解決土地產(chǎn)權(quán)問(wèn)題，而是設(shè)想在不觸動(dòng)基本體制下，摸索一種可行的操作方式，使得土地能夠流轉(zhuǎn)。
目前的土地確權(quán)改革試驗(yàn)關(guān)心更多的是效率與資源配置問(wèn)題，擔(dān)憂的是土地若不能流轉(zhuǎn)，人怎么進(jìn)城，土地如何集中利用。這與解決土地產(chǎn)權(quán)問(wèn)題的終極目標(biāo)相差甚遠(yuǎn)。土地產(chǎn)權(quán)不僅包括，也遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)土地流轉(zhuǎn)所面臨的問(wèn)題。土地產(chǎn)權(quán)實(shí)質(zhì)關(guān)系到每一個(gè)人的基本權(quán)利與力量，其中包括每個(gè)公民擁有的法律力量。例如，當(dāng)他人侵占公民的土地財(cái)產(chǎn)時(shí)，公民有沒(méi)有力量來(lái)保護(hù)自己的財(cái)產(chǎn)。
如果公民在法律上根本就沒(méi)有這些權(quán)利，而只擁有通過(guò)一些巧妙的方法，讓渡給公民使用的權(quán)利，那么公民在受到更有權(quán)力一方的侵犯時(shí)，無(wú)論是地方政府還是腐敗官員，就只能受擺布。以現(xiàn)在大家所關(guān)心的腐敗問(wèn)題為例，之所以有如此多的腐敗，根源就是原本該是公民的財(cái)產(chǎn)被規(guī)定為公共財(cái)產(chǎn)，公權(quán)力不受約束，肆意侵犯公共財(cái)產(chǎn)實(shí)際就是在侵犯公民的權(quán)利。
由于大陸現(xiàn)行法律規(guī)定土地不是私有財(cái)產(chǎn)，普通老百姓也就沒(méi)有法律能力保護(hù)自己的財(cái)產(chǎn)。在土地增值的很大部分進(jìn)入腐敗官員的腰包時(shí)，人們只能說(shuō)憎恨腐敗。如果法律規(guī)定土地是老百姓的私有財(cái)產(chǎn)，老百姓清楚這些社會(huì)財(cái)富原本就是自己的，當(dāng)腐敗官員侵吞的時(shí)候，每個(gè)人就會(huì)有能力、有權(quán)利，想盡辦法保護(hù)。
所以，中國(guó)的土地改革亟需解決土地產(chǎn)權(quán)問(wèn)題，明確界限。
鳳凰財(cái)經(jīng)：現(xiàn)行狀況下，中國(guó)土地改革可以采取哪些過(guò)渡措施？
許成鋼：目前制度下，一個(gè)可行的過(guò)渡方案就是強(qiáng)化租賃合同，包括延長(zhǎng)土地租賃期、擴(kuò)大租賃土地的權(quán)利范圍、提高租賃合同的法律地位和加強(qiáng)對(duì)租賃合同的執(zhí)法。使得任何人侵犯公民土地的租賃權(quán)，公民都可將其告上法庭。
這種強(qiáng)化租賃合同的做法，實(shí)質(zhì)是在加強(qiáng)公民的土地所有權(quán)。以香港為例，香港過(guò)去是英國(guó)的殖民地。按照英國(guó)法律，土地的最終所有權(quán)是歸英國(guó)皇家所有，但英國(guó)皇家并不直接操作，實(shí)際上是香港老百姓擁有租賃權(quán)。最早，香港公民獲得299年租賃權(quán)，后變成199年，回歸時(shí)改為70年。
鳳凰財(cái)經(jīng)：但現(xiàn)在中國(guó)基層土地改革面臨的一個(gè)問(wèn)題，不少地方政府與開(kāi)發(fā)商結(jié)合圈地，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民在獲得延長(zhǎng)租賃權(quán)利前就已經(jīng)喪失土地，這種狀況又該如何解決？
許成鋼：實(shí)際上，這個(gè)問(wèn)題已超出產(chǎn)權(quán)范圍，涉及到更普遍的制度問(wèn)題。決策者要是真心推動(dòng)改革，一定要以法治為基礎(chǔ)。法治的基本原則之一，就是法律是不能回朔的，否則，改革一定失敗，法治也無(wú)從實(shí)施。決策者設(shè)計(jì)改革時(shí)，必須非常清楚這點(diǎn)，嚴(yán)格按照法治要求去做。
鳳凰財(cái)經(jīng)：改革也是利益分配再調(diào)整的一個(gè)過(guò)程。延長(zhǎng)租賃期，這必然涉及到當(dāng)?shù)卣c農(nóng)民的利益調(diào)整。有一種說(shuō)法是，改革會(huì)受到既得利益者的阻撓。您是如何看待這種狀況的？
許成鋼：對(duì)，改革最困難的部分就是利益集團(tuán)，尤其是由于制度缺陷而產(chǎn)生的利益集團(tuán)，他們抵制所有的改革。另外，改革中還存在普遍認(rèn)識(shí)不足的現(xiàn)象，例如，不少貧困老百姓已深受公權(quán)力的侵害，卻還以為自己受到保護(hù)。
之所以會(huì)出現(xiàn)這種現(xiàn)象，主要還是由堅(jiān)決反對(duì)體制改革的利益集團(tuán)造成的。他們使用各種方法封鎖信息，使得普通老百姓接觸不到正確認(rèn)識(shí)，不知道世界的實(shí)情。
鳳凰財(cái)經(jīng)：有一種爭(zhēng)議是，對(duì)現(xiàn)行土地制度進(jìn)行根本的改變會(huì)對(duì)執(zhí)政黨的地位，與社會(huì)主義基本制度造成沖擊，您是如何看待這一問(wèn)題的？
許成鋼：對(duì)于這一問(wèn)題，黨內(nèi)人士也有不同的看法。我想指出，首先，要明確執(zhí)政黨最關(guān)心的問(wèn)題是什么。改革以前，中國(guó)共產(chǎn)黨曾明確地全面反對(duì)資本主義，但改革以來(lái)這個(gè)基本原則已經(jīng)改變了。而且，回顧歷史可知，中國(guó)共產(chǎn)黨之所以在1949年能夠變成執(zhí)政黨，依靠的是中國(guó)農(nóng)民，依靠的是向農(nóng)民許諾“耕者有其田”，即平等擁有土地的私有土地制，通過(guò)土改的方式將土地分給全體農(nóng)民。土地私有化的體制改革對(duì)民眾好，對(duì)經(jīng)濟(jì)好，對(duì)體制改革重要。如果執(zhí)政黨有意站在絕大多數(shù)民眾利益的立場(chǎng)上，如果推動(dòng)這個(gè)改革會(huì)帶來(lái)沖擊，那個(gè)沖擊幫助社會(huì)穩(wěn)定、幫助經(jīng)濟(jì)發(fā)展，是正面的。任何體制改革，歸根結(jié)底必須是為了維護(hù)公民的利益，執(zhí)政黨的改革也不例外。
土地制度改革最根本的是為了公民自身的利益。當(dāng)然我們必須知道，由于自古以來(lái)的誤導(dǎo)的宣傳教育，導(dǎo)致一些公民缺少對(duì)自身利益所在的清醒意識(shí)。
政治改革之關(guān)鍵：解決地方競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制
鳳凰財(cái)經(jīng)：剛剛我們談到過(guò)去中國(guó)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，多是依賴在已有的制度下小修小補(bǔ)，缺乏對(duì)基本制度的變革。對(duì)此，您能具體解釋一下嗎？
許成鋼：過(guò)去，以GDP增速為核心的地方競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制是促進(jìn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有效方法。這種方法解決了地方政府間的激勵(lì)機(jī)制問(wèn)題，但現(xiàn)在地方競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制本身成了產(chǎn)生問(wèn)題的根源。原因有兩方面：
第一，世界上任何政府所面對(duì)和所必須關(guān)心的問(wèn)題，一定不只是GDP的增長(zhǎng)。如果政府幾十年來(lái)只關(guān)心GDP增長(zhǎng)，一定會(huì)出問(wèn)題。
第二，過(guò)去中國(guó)很窮，GDP增長(zhǎng)可以帶動(dòng)其他方面的發(fā)展，所以，人們可以暫時(shí)忍受唯GDP增長(zhǎng)為核心帶來(lái)的負(fù)面問(wèn)題，例如，環(huán)境污染，資源浪費(fèi)等，但現(xiàn)在中國(guó)已逐步脫離貧窮，實(shí)現(xiàn)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變。私有企業(yè)已占中國(guó)經(jīng)濟(jì)過(guò)半。在這種情況下，如果還使用唯GDP增長(zhǎng)為目標(biāo)的地方競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，就會(huì)出現(xiàn)各種問(wèn)題。
鳳凰財(cái)經(jīng)：現(xiàn)在若是放棄這種唯GDP增長(zhǎng)的地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)手段，中國(guó)又該如何解決地方政府的激勵(lì)機(jī)制問(wèn)題？
許成鋼：這個(gè)基本問(wèn)題的解決一定涉及基本的體制改革。中國(guó)的現(xiàn)行的政治體制是所有各級(jí)政府都由上級(jí)任命，上級(jí)給下級(jí)命令，上級(jí)考核下級(jí)，一切都是自上至下的，各級(jí)官員只對(duì)上負(fù)責(zé)，不對(duì)下負(fù)責(zé)。在面對(duì)復(fù)雜任務(wù)時(shí)，這種制度總是產(chǎn)生難以解決的激勵(lì)機(jī)制問(wèn)題。只要保持這種體制，就沒(méi)有解決激勵(lì)機(jī)制問(wèn)題的好辦法。在不觸動(dòng)現(xiàn)有體制的條件下，一個(gè)至今還在反復(fù)使用的方法是，讓地區(qū)間不僅僅競(jìng)爭(zhēng)GDP增長(zhǎng)速度，同時(shí)還競(jìng)爭(zhēng)許多其他事項(xiàng)。然而，問(wèn)題是讓地方政府同時(shí)競(jìng)爭(zhēng)多個(gè)事項(xiàng)，其中許多事項(xiàng)間會(huì)互相矛盾。地方政府一定會(huì)為自己的利益決定取舍。于是，上級(jí)如何在多種目標(biāo)之間評(píng)判下級(jí)？經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論告訴我們，在此情況下，上級(jí)實(shí)際無(wú)法有效評(píng)判下級(jí)，因此這種方法從根本上無(wú)法解決地方政府的激勵(lì)機(jī)制問(wèn)題。
也有人建議取消地方競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，而代之以中央直接給地方發(fā)號(hào)施令。這個(gè)做法問(wèn)題更多。中央如何確切知道地方應(yīng)該做什么？如何了解地方政府做了什么？地方政府比中央高層更了解當(dāng)?shù)氐那闆r，很容易欺上瞞下，虛報(bào)情況。在不解決激勵(lì)機(jī)制問(wèn)題的情況下，依賴中央發(fā)號(hào)施令，整個(gè)的行政機(jī)器都可能失靈。實(shí)際上，現(xiàn)在幾乎不可杜絕的腐敗就是由于激勵(lì)機(jī)制失靈，導(dǎo)致整個(gè)的行政機(jī)器失控、失靈的一例。
在地方競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制失靈的情況下，如何進(jìn)行體制改革，避免行政機(jī)器失靈，是當(dāng)下中國(guó)政治體制改革的基本問(wèn)題。這一改革的關(guān)鍵是，改變官員自上而下任命的體制，由此改變各級(jí)官員只對(duì)上負(fù)責(zé)產(chǎn)生的激勵(lì)機(jī)制問(wèn)題。具體的，就是要推動(dòng)地方選舉，從基層起，地方官員由地方選舉產(chǎn)生，讓地方官員主要對(duì)當(dāng)?shù)氐倪x民負(fù)責(zé)，而不是對(duì)上負(fù)責(zé)，不是依賴自上而下的監(jiān)督考察。這會(huì)從基本上改變了地方官員的激勵(lì)機(jī)制問(wèn)題。
以臺(tái)灣為例，1950年起，縣、市、村、里各級(jí)官長(zhǎng)就由選舉產(chǎn)生。當(dāng)時(shí)臺(tái)灣還沒(méi)有開(kāi)黨禁，其他的黨并不合法。但是地方選民選舉高到縣一級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)。在臺(tái)灣縣一級(jí)相當(dāng)于大陸的省一級(jí)。這種選舉制，保證了地方領(lǐng)導(dǎo)，直至縣一級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)，要直接對(duì)本縣的選民負(fù)責(zé)任，而不是讓“總統(tǒng)”天天盯著縣長(zhǎng)。
中國(guó)內(nèi)地是一個(gè)地域廣，人口多的國(guó)家，比之臺(tái)灣，改革的難度更大，但不能不改。作為改革的開(kāi)始，重點(diǎn)可以在基層?；鶎拥胤秸仨氂羞x民直接選出，對(duì)選民負(fù)責(zé)，而不是主要向上級(jí)負(fù)責(zé)。中國(guó)內(nèi)地村級(jí)選舉早已普遍進(jìn)行，其中存在很多問(wèn)題，需要認(rèn)真的改革和完善。與此緊密相關(guān)的是，應(yīng)該盡快推動(dòng)鎮(zhèn)級(jí)選舉，同時(shí)認(rèn)真計(jì)劃縣級(jí)選舉的改革方案。
鳳凰財(cái)經(jīng)：據(jù)您了解，目前內(nèi)地的基層選舉有沒(méi)有特別成功的案例，為什么？
許成鋼：現(xiàn)在內(nèi)地的基層選舉還沒(méi)有特別突出的好例子，主要是因?yàn)榛鶎舆x舉不在改革日程上。早在上世紀(jì)八十年代，基層選舉改革就已開(kāi)始設(shè)計(jì)，并且一些地方開(kāi)始試驗(yàn)，但此后基層選舉不在改革日程上，遇到大量問(wèn)題得不到解決，改革受到阻礙。雖然村級(jí)選舉已經(jīng)普及，存在的問(wèn)題巨大。只有推動(dòng)基層選舉的改革，這些問(wèn)題才能得到解決。
實(shí)際上，基層選舉制度不僅是應(yīng)該的，是必須的，也是完全能夠推進(jìn)的。第一，它利于從基本上反腐敗；第二，能幫助老百姓參與社會(huì)建設(shè)；第三，利于解決地方行政與經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。
以地方債問(wèn)題為例，如果允許縣一級(jí)發(fā)債，如何限制縣級(jí)發(fā)債的范圍與數(shù)額，在沒(méi)有基層選舉制的情況下，所有的限制都是來(lái)自上級(jí)，地方政府會(huì)想盡辦法避開(kāi)這些限制，無(wú)節(jié)制地發(fā)放地方債，肯定會(huì)出現(xiàn)危機(jī)。但如果由選民，或選民的代表，決定本縣的發(fā)債，情況則會(huì)不同，會(huì)大大減少出現(xiàn)地方債危機(jī)的機(jī)會(huì)。
中國(guó)經(jīng)濟(jì)增速受阻根源是制度絆腳
鳳凰財(cái)經(jīng)：最近關(guān)于中國(guó)經(jīng)濟(jì)增速這一話題，引起了不少爭(zhēng)議。林毅夫認(rèn)為，中國(guó)經(jīng)濟(jì)全年保持7.5%-8%的增長(zhǎng)完全可能，未來(lái)“保8%”潛力依然存在。您是怎樣看待未來(lái)幾年的中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的？
許成鋼：經(jīng)濟(jì)增速問(wèn)題，在經(jīng)濟(jì)學(xué)上是一個(gè)討論得比較成熟的問(wèn)題。正如我們前面所講，現(xiàn)在中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的是基本制度問(wèn)題。如果中國(guó)不存在制度問(wèn)題，像美國(guó)、日本等國(guó)家那樣制度較完善，那么，今天中國(guó)經(jīng)濟(jì)保持高增速根本不是問(wèn)題，也不會(huì)有如此多的爭(zhēng)論。
林毅夫?qū)τ谥袊?guó)經(jīng)濟(jì)增速的說(shuō)法，講得也對(duì)也不對(duì)，為什么呢？
首先，如果將中國(guó)的制度問(wèn)題全部忽略不計(jì)，中國(guó)絕對(duì)還有30年的快速發(fā)展，也根本不存在“中等陷阱”收入這一說(shuō)法。如果中國(guó)不存在制度問(wèn)題，再經(jīng)過(guò)30年的發(fā)展，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)一定會(huì)接近或者基本達(dá)到西歐國(guó)家的水平。屆時(shí)，加上中國(guó)龐大的人口數(shù)量，中國(guó)經(jīng)濟(jì)總量會(huì)超過(guò)整個(gè)北美與歐洲的總和，如諾貝爾（經(jīng)濟(jì)學(xué)）獎(jiǎng)得主Robert Fogel（羅伯特?福格爾）幾年前所預(yù)料。
但是中國(guó)存在基本制度問(wèn)題是幾乎所有從事商業(yè)的人盡人皆知的?，F(xiàn)在中國(guó)之所以存在嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)增速問(wèn)題，引起人們的擔(dān)憂，根源在于制度上的絆腳石，到處都是絆腳石。制度問(wèn)題對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展相當(dāng)于到處挖了坑，掘了溝，建了墻，到處放了地雷，經(jīng)濟(jì)前進(jìn)的每一步都繞不開(kāi)這些障礙，所有的問(wèn)題都是從這來(lái)。
過(guò)去，在避開(kāi)制度改革的邊緣改革中，中國(guó)選擇了出口導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，因?yàn)閲?guó)內(nèi)制度問(wèn)題對(duì)出口制造業(yè)的影響遠(yuǎn)為更小。但是，這條路現(xiàn)在已走不通。隨著中國(guó)變成世界第二大經(jīng)濟(jì)體、最大出口國(guó)，中國(guó)的出口已經(jīng)太多，使得其他國(guó)家吃不消，不但發(fā)達(dá)國(guó)家吃不消，就連發(fā)展中國(guó)家也都吃不消了。靠出口發(fā)展中國(guó)經(jīng)濟(jì)沒(méi)有多少余地可尋了。因此，中國(guó)經(jīng)濟(jì)要進(jìn)一步長(zhǎng)期發(fā)展必需靠?jī)?nèi)需，而擴(kuò)大內(nèi)需遇到的問(wèn)題多是由制度造成的。只有解決制度問(wèn)題，內(nèi)需才能跟上來(lái)。
即便從最簡(jiǎn)單的，不包括制度問(wèn)題的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)理論看，中國(guó)的長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的可持續(xù)性也存在嚴(yán)重問(wèn)題。這個(gè)問(wèn)題就是勞動(dòng)力投入。過(guò)去中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有一定基礎(chǔ)的是人口，勞動(dòng)力，人力資本。然而，目前中國(guó)人口結(jié)構(gòu)正在發(fā)生巨大的變化，人口老齡化加速。出現(xiàn)這種狀況背后的原因是制度，即強(qiáng)迫實(shí)施的一胎制。若繼續(xù)這個(gè)錯(cuò)誤政策，15到20年后，即使所有其他方面都發(fā)展順利，僅僅人口的老齡化，就會(huì)使中國(guó)在經(jīng)濟(jì)尚屬于中下發(fā)展水平的狀態(tài)下，提前進(jìn)入低增長(zhǎng)的老齡經(jīng)濟(jì)。即，僅僅這一個(gè)因素就會(huì)對(duì)未來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)造成足夠的基本困難。(文/劉靜 采訪：劉靜、譚紅朝)
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