1986年李瑞環(huán)就提出“環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈”，1992年河北省提出兩環(huán)開(kāi)放帶動(dòng)戰(zhàn)略，2004年達(dá)成《廊坊共識(shí)》。由國(guó)家和京津冀三省市發(fā)改委共同簽署的《廊坊共識(shí)》是個(gè)非常好的文獻(xiàn)，可惜由于種種原因沒(méi)有得到很好的落實(shí)。這次習(xí)近平講話，是京津冀協(xié)同發(fā)展最大的機(jī)遇，同時(shí)是東風(fēng)、是鞭策，是掃除障礙的尚方寶劍。

新一輪京津冀一體化過(guò)程中涉及到很多利益平衡：地區(qū)、轉(zhuǎn)移企業(yè)、轉(zhuǎn)移人員？這些問(wèn)題如何解決？鳳凰財(cái)經(jīng)采訪了原河北省社會(huì)科學(xué)院副院長(zhǎng)楊連云，為大家解讀京津冀一體化過(guò)程中的一些關(guān)鍵問(wèn)題。

鳳凰財(cái)經(jīng)：京津冀一體化牽涉到三地的利益平衡，尤其是北京的利益問(wèn)題，您能不能具體分析一下此前三地之間的利益糾葛？

楊連云：京津冀合作的最大制約是行政區(qū)劃和“分灶吃飯”的分稅制造成的彼此割裂的利益格局。致使長(zhǎng)期沒(méi)有建立區(qū)域合作的機(jī)構(gòu)、區(qū)域發(fā)展規(guī)劃和和合作的長(zhǎng)效機(jī)制。

比如密云至涿州的高速公路，這是北京市外圍“大七環(huán)”的一部分，從北京市密云起經(jīng)過(guò)平谷進(jìn)入河北省的三河、大廠、香河，然后再?gòu)南愫舆M(jìn)入河北省廊坊市的安次區(qū)的途中必須經(jīng)過(guò)北京市通州區(qū)，需要在通州區(qū)農(nóng)村建設(shè)18里長(zhǎng)的道路，而這18里的征地多年沒(méi)有完成，形成斷頭路，致使密涿高速公路多年不能貫通。京冀交界的斷頭路還有幾條。再比如北京對(duì)張家口、承德的生態(tài)補(bǔ)償問(wèn)題至今沒(méi)有根本解決。

同時(shí)，各級(jí)各地政府都要運(yùn)用自己手里配置資源的權(quán)力去投資，以市場(chǎng)主體身份直接參與了地方之間的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)，也就是說(shuō)權(quán)力直接參與了競(jìng)爭(zhēng)。政府是為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)搭臺(tái)的，可是現(xiàn)在卻是，搭臺(tái)的把唱戲的趕跑了，自己上去唱了。

北京這么多年依靠權(quán)力壟斷資源，得以快速發(fā)展，京津冀很多城市并不服北京。首先很多城市工業(yè)基礎(chǔ)比北京好，建國(guó)初期，北京的工業(yè)很少，華北稱(chēng)得上工業(yè)城市的，一個(gè)是唐山，依靠鐵礦發(fā)展。一個(gè)是張家口，有鐵路、有鐵礦、有煉鋼鐵廠、有礦山機(jī)械廠、煤炭機(jī)械廠、工程機(jī)械廠。

其次，北京放不下老大的利益，但是又沒(méi)有“長(zhǎng)兄如父”的風(fēng)格，處處和天津、河北計(jì)較利益。比如中石油在全國(guó)各地都有煉油廠，污染都在別的城市，但是稅收要有一部分交到北京（中石油各地?zé)捰蛷S企業(yè)所得稅按比例部分交到北京，部分留給當(dāng)?shù)?。）？憑什么？比如工商銀行，全國(guó)那么多分支機(jī)構(gòu)，稅收也要交給北京（工商銀行在各省份分支機(jī)構(gòu)的企業(yè)利潤(rùn)所得稅都要統(tǒng)一在北京繳納，營(yíng)業(yè)稅屬于地方稅種，交給當(dāng)?shù)兀谡麄€(gè)稅收比重中占比很小。），工商銀行在各個(gè)城市經(jīng)營(yíng)存貸業(yè)務(wù)，都是當(dāng)?shù)乩习傩盏拇婵睿瑸槭裁炊冀y(tǒng)計(jì)到北京？這是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，利用權(quán)力搶奪資源，不符合市場(chǎng)原則。因此很多城市并不服北京。

再比如水資源問(wèn)題，河北長(zhǎng)期向北京提供水資源，但是得到的補(bǔ)償很少，與市場(chǎng)價(jià)格相差很大。這還是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的思想，當(dāng)年北京是毛主席待的地方，為毛主席做犧牲是光榮的這種思想。北京現(xiàn)在的態(tài)度也是，水資源不是給我，是給中央，北京得給中央服務(wù)。

總結(jié)京津冀協(xié)同發(fā)展的六大制約因素就是：一、京津長(zhǎng)期處于生產(chǎn)要素的聚集階段，對(duì)外輻射不夠。以首鋼搬遷到曹妃甸為標(biāo)志，北京2004年以后才開(kāi)始對(duì)外輻射；二、京津冀區(qū)域之間在市場(chǎng)基礎(chǔ)上的整合還存在許多深層次的制度障礙，特別是行政區(qū)劃和財(cái)稅體制造成京津冀之間的利益分割；三、沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)領(lǐng)全局的京津冀區(qū)域發(fā)展規(guī)劃；四、沒(méi)有健全的合作機(jī)制。五、沒(méi)有形成統(tǒng)一的要素市場(chǎng)。六、河北省20世紀(jì)產(chǎn)業(yè)配套能力差，包括軟硬環(huán)境建設(shè)遠(yuǎn)不如廣東。如北京電子產(chǎn)業(yè)規(guī)模大，但配套生產(chǎn)基地大都選在廣東。

鳳凰財(cái)經(jīng)：京津冀經(jīng)濟(jì)圈最早2004年就開(kāi)始啟動(dòng)，但推進(jìn)速度一直很慢，您能不能分析下具體原因？

楊連云：京津冀三家各有的發(fā)展訴求，目標(biāo)不對(duì)接，沒(méi)有統(tǒng)一的區(qū)域空間發(fā)展規(guī)劃。各干各的，需求不對(duì)接。只有錯(cuò)位發(fā)展，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)才行。

2004年國(guó)家發(fā)改委開(kāi)始制定“京津冀都市圈”建設(shè)規(guī)劃，但是這個(gè)規(guī)劃至今沒(méi)有出臺(tái)。其原因在于京津冀三家在區(qū)域中的定位“平行”，沒(méi)有形成利益共同體。

1、京津冀各自定位互不相容

北京要建設(shè)成為中國(guó)“首善之區(qū)”、“世界城市”，對(duì)與津冀合作平淡，似乎只需要河北提供良好的生態(tài)環(huán)境和優(yōu)質(zhì)的農(nóng)副產(chǎn)品及水資源；京津之間還有“北方經(jīng)濟(jì)中心”之爭(zhēng)；天津?qū)┘經(jīng)]有訴求，一心一意只向東發(fā)展“濱海新區(qū)”，要建設(shè)“北方經(jīng)濟(jì)中心”、現(xiàn)代國(guó)際級(jí)物流中心和現(xiàn)代制造業(yè)基地；只有河北省熱心，希望得到京津的資金、項(xiàng)目、技術(shù)和人才，欲建成“沿海經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省”。

長(zhǎng)期以來(lái)，作為權(quán)力中心的北京具有發(fā)展特權(quán)和高度集中的資源配置權(quán)，從而對(duì)周邊產(chǎn)生了強(qiáng)烈的“虹吸現(xiàn)象”，河北省大量的資源和人才源源不斷的流向北京，出現(xiàn)了“大樹(shù)底下不長(zhǎng)草”的現(xiàn)象。周邊為北京作出犧牲被認(rèn)為是天經(jīng)地義的事情。首都周邊出現(xiàn)了世界上罕見(jiàn)的城鄉(xiāng)“二元結(jié)構(gòu)”的現(xiàn)象。

北京的城市病已近乎積重難返。功能太多，“中心”太多。每個(gè)企事業(yè)單位都要求成為全國(guó)水平最高、規(guī)模最大的。這樣配套服務(wù)的產(chǎn)業(yè)和機(jī)構(gòu)越來(lái)越多，人口必然也越來(lái)越多，城市負(fù)擔(dān)越來(lái)越大。

在中央批準(zhǔn)的規(guī)劃中，天津要做北方經(jīng)濟(jì)中心。由于建國(guó)后一度限制海防城市的工業(yè)發(fā)展，天津建成了一個(gè)頗為封閉的老工業(yè)城市，但天津畢竟具有100多年海港城市發(fā)展的歷史，沿海優(yōu)勢(shì)明顯。改革開(kāi)放以后這最終使天津不必依附于北京。2006年被確定為“北方經(jīng)濟(jì)中心”以后濱海新區(qū)的快速發(fā)展印證了著一點(diǎn)。

河北省是全國(guó)重要的糧食主產(chǎn)區(qū)。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代就建成了與京津產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同的包括鋼鐵、建材、機(jī)械、化工、醫(yī)藥、紡織服裝、輕工、食品等八大行業(yè)的老工業(yè)基地，又是國(guó)家綜合運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)的中心區(qū)域和重要的能源、原材料生產(chǎn)基地，勞動(dòng)力大省。隨著秦皇島、曹妃甸和黃驊三大海港功能的逐漸擴(kuò)張，其沿海大省的經(jīng)濟(jì)效益越來(lái)越大。

2、關(guān)鍵是北京的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)到底應(yīng)該是什么樣的？是“巴黎大區(qū)”還是華盛頓？

北京市要建設(shè)“世界城市”，顯然是要建設(shè)規(guī)模比巴黎還要大、還要繁榮的全國(guó)的乃至世界的經(jīng)濟(jì)中心。到2010年根據(jù)全國(guó)經(jīng)濟(jì)普查數(shù)據(jù)，全國(guó)二、三產(chǎn)業(yè)資產(chǎn)公207.8萬(wàn)億。而北京市二、三產(chǎn)業(yè)資產(chǎn)總量就達(dá)到64.7 萬(wàn)億，占全國(guó)近三分之一。這是因?yàn)楸本┦侨珖?guó)最大的總部基地。在北京的世界500強(qiáng)也是全國(guó)最多的，在世界上也僅次于東京和巴黎。

巴黎大辦經(jīng)濟(jì)區(qū)引起區(qū)域發(fā)展不平衡，是法國(guó)騷亂的根源，不是經(jīng)驗(yàn)而是沉痛的教訓(xùn)。法國(guó)偉大的思想家托克維爾在《舊制度與大革命》之中充分分析了這種現(xiàn)象。在法國(guó)，巴黎具有遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他地方的“首都權(quán)威”。巴黎依靠資源由國(guó)家自上而下的分配體制，吸收了外省大量的資源和人才，使巴黎成為了法國(guó)的工業(yè)中心、金融中心。而巴黎以外的地方經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后，年輕人失業(yè)率高，引發(fā)了全社會(huì)的動(dòng)亂。

靠權(quán)力打造的北京也已經(jīng)成為孤獨(dú)的島嶼。為何不見(jiàn)美國(guó)人都往華盛頓扎堆兒？因?yàn)槿A盛頓只是政治中心，沒(méi)有其他功能。而北京人口不斷膨脹，關(guān)鍵是北京承受了太多非首都政治功能以外而稱(chēng)之為中心的東西：工業(yè)、金融、文化、信息、科技、教育、醫(yī)療、交通（公路、鐵路、航空）旅游、會(huì)展、奧運(yùn)……

只在北京1.68萬(wàn)平方公里范圍內(nèi)（還有一半是山區(qū)）建設(shè)，必將成為繁榮的孤島，對(duì)于京津冀而言，會(huì)造成更大的差別、更嚴(yán)重的二元化。“經(jīng)濟(jì)中心”職能在繁榮了北京的外表同時(shí)，帶來(lái)了不可忽視的環(huán)境問(wèn)題和資源浪費(fèi)問(wèn)題，卻抹平了北京最有特色的胡同和民俗。

根據(jù)北京的資源稟賦，北京搞工業(yè)并不占優(yōu)勢(shì)，土地緊缺、人口密度太大，特別是水資源、交通和環(huán)境的壓力太大。而北京的文化、旅游、科技等方面的優(yōu)勢(shì)是非常突出的，任何其他城市都不能與之相比，北京大力發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)、旅游產(chǎn)業(yè)和高科技產(chǎn)業(yè)是非常有前途的。北京應(yīng)該堅(jiān)持發(fā)揮自己的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，發(fā)展外省市都干不了或者干不好的產(chǎn)業(yè)。

北京市還可以發(fā)展作為研發(fā)與銷(xiāo)售中心，而將生產(chǎn)基地放在河北省。象總裝“現(xiàn)代”、“奔馳”汽車(chē)和“諾基亞”手機(jī)這樣的事情全國(guó)很多城市都能干，北京搞這些企業(yè)沒(méi)有體現(xiàn)出首都的人才與科技方面的比較優(yōu)勢(shì)，而如果北京自主研發(fā)出具有核心技術(shù)的世界名牌產(chǎn)品（如聯(lián)想）那將是全中國(guó)的光榮。

3、京津爭(zhēng)做“北方經(jīng)濟(jì)中心”，這個(gè)“龍頭之爭(zhēng)”使這兩個(gè)城市的功能互不相容。

京津高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)“雙龍會(huì)”，一直處于明顯同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)：表現(xiàn)之一是產(chǎn)業(yè)規(guī)模旗鼓相當(dāng)；表現(xiàn)之二是支柱產(chǎn)業(yè)高度趨同。電子信息產(chǎn)業(yè)在二市均享有至高地位；表現(xiàn)之三是產(chǎn)業(yè)布局各自為戰(zhàn)。

4、京津冀三家之間產(chǎn)業(yè)鏈連接不緊，甚至斷裂。

上世紀(jì)八十年代，京津冀三家都是傳統(tǒng)工業(yè)基地，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同，同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)。河北在生活環(huán)境與發(fā)展環(huán)境方面當(dāng)然競(jìng)爭(zhēng)不過(guò)京津，在招商引資中被京津落在了后頭。到21 世紀(jì)初，北京的服務(wù)業(yè)占到經(jīng)濟(jì)總量的70%以上，其中主要是靠全國(guó)四大銀行總部的金融服務(wù)業(yè)；天津的現(xiàn)代物流和現(xiàn)代制造業(yè)也取得了大發(fā)展。京津與河北拉開(kāi)了檔次。河北省的產(chǎn)業(yè)還是鋼鐵、化工、建材、機(jī)械、紡織、食品、輕工等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)居多，產(chǎn)品也大多處于產(chǎn)業(yè)鏈的中下端。技術(shù)對(duì)制造業(yè)的支撐嚴(yán)重不足導(dǎo)致對(duì)環(huán)境的污染嚴(yán)重，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行質(zhì)量低下、經(jīng)濟(jì)效益不高。河北省經(jīng)濟(jì)總量在全國(guó)排第六位，但是“大而不強(qiáng)”的特征非常明顯。這與中國(guó)在世界上的形象很相似。

京津冀始終沒(méi)有制定出該區(qū)域內(nèi)合理的產(chǎn)業(yè)空間布局發(fā)展規(guī)劃。現(xiàn)在京津冀三家又都在發(fā)展新興戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)，又開(kāi)始了新的一輪同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)?，F(xiàn)在京津冀之間還沒(méi)有形成產(chǎn)業(yè)鏈，基本上還是各干各的、自成體系。比如汽車(chē)生產(chǎn)， 北京有“現(xiàn)代”、“奔馳”和“北汽”、天津有“豐田”、河北有自主民族品牌“長(zhǎng)城”、“長(zhǎng)安”，三地汽車(chē)年產(chǎn)量都在百萬(wàn)輛左右，同時(shí)各有各的零部件配套企業(yè)群。

有人問(wèn)河北發(fā)展這么多年，為何與京津差距還是這么大。北京和天津以前也屬于河北，后來(lái)把兩個(gè)發(fā)展好的城市獨(dú)立出去成直轄市，兩個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)動(dòng)機(jī)拿出去，當(dāng)然比較難發(fā)展。遼寧拿出去沈陽(yáng)、大連，山東拿出去青島、濟(jì)南，看看他們?cè)趺窗l(fā)展？

鳳凰財(cái)經(jīng)：三地行政區(qū)域間如何協(xié)調(diào)，在高層是否需要統(tǒng)一設(shè)置，比如單獨(dú)成立一個(gè)更高層級(jí)機(jī)構(gòu)來(lái)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)京津冀一體化戰(zhàn)略各項(xiàng)政策制定和落實(shí)？

楊連云：建議中央牽頭建立京津冀一體化協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。由于行政壁壘嚴(yán)重，京津冀的關(guān)系，說(shuō)到底不是三方關(guān)系，而是中央與京津冀四方的關(guān)系。沒(méi)有中央?yún)⑴c，沒(méi)有頂層設(shè)計(jì)，很多制約區(qū)域合作的難題不好解決。很難有效地推進(jìn)京津冀區(qū)域內(nèi)具體領(lǐng)域的協(xié)調(diào)發(fā)展。

建議盡快成立由國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)、國(guó)家發(fā)改委牽頭、京津冀行政長(zhǎng)官參加的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展聯(lián)席會(huì)(領(lǐng)導(dǎo)小組)，負(fù)責(zé)區(qū)域發(fā)展的總體設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)、督促落實(shí)。制定的非常好的2004年《廊坊共識(shí)》沒(méi)有得到充分的完全的落實(shí)，主要原因是沒(méi)有一個(gè)監(jiān)督、推動(dòng)、協(xié)調(diào)三省市落實(shí)該《共識(shí)》的有權(quán)威的機(jī)構(gòu)。

領(lǐng)導(dǎo)小組的具體職能是：(1)負(fù)責(zé)制定京津冀合作的方針、政策和規(guī)劃。(2)確定需聯(lián)合向國(guó)家申請(qǐng)的合作項(xiàng)目和爭(zhēng)取的政策。(3)根據(jù)合作的需要建立健全合作機(jī)制，協(xié)調(diào)與京津冀區(qū)域合作相關(guān)的政策法規(guī)，優(yōu)化合作的軟環(huán)境，合理解決合作中發(fā)生的經(jīng)濟(jì)糾紛等政策法規(guī)。(4)完善區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)權(quán)、資本等市場(chǎng)體系，建立市場(chǎng)化的經(jīng)濟(jì)合作體制。以資本經(jīng)營(yíng)為主要經(jīng)營(yíng)形式，推動(dòng)企業(yè)實(shí)行跨行政區(qū)、跨行業(yè)、跨所有制的合作。(5)協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)各行政主體和經(jīng)濟(jì)主體的利益關(guān)系，解決規(guī)劃實(shí)施過(guò)程的矛盾和問(wèn)題。實(shí)際上中央為協(xié)調(diào)地方利益關(guān)系，實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展，已經(jīng)成立了類(lèi)似的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，如黃河水利委員會(huì)，還有南水北調(diào)工程建設(shè)委員會(huì)。

三省市政府各部門(mén)、各行業(yè)協(xié)會(huì)、各黨派、群眾團(tuán)體，各相關(guān)企業(yè)可以建立廣泛而密切的協(xié)商合作渠道，定期或不定期的研討有關(guān)事宜。就跨行政區(qū)的重大項(xiàng)目和具體問(wèn)題的協(xié)調(diào)與合作舉行三方會(huì)談，尋找三方都能夠互利互惠的合作切入點(diǎn)。

建議中央按照有利于推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的方向調(diào)整現(xiàn)行制度安排。

區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)同發(fā)展只依靠京津冀之中的任何一方的施舍或犧牲都是不可行的，不可持續(xù)的。需要外在的制度安排使得京津冀三家親身感受到參與京津冀區(qū)域合作能夠得到巨大紅利。

1、建立由中央政府建立以京津冀經(jīng)濟(jì)圈各市為被考核單位的考核制度與項(xiàng)目。政績(jī)考核不再考核地方生產(chǎn)總值的總量和增速，而把京津冀三家政府在區(qū)域合作中的行為與功過(guò)作為考核重點(diǎn)之一。

2、為了充分發(fā)揮北京市的首都功能，減少其在大辦制造業(yè)方面與津冀的競(jìng)爭(zhēng)，北京市可以借鑒類(lèi)似“華盛頓特區(qū)”模式建立有別于普通地方財(cái)政的“首都財(cái)政”。把北京市作為中央一個(gè)部來(lái)對(duì)待，單獨(dú)作為一個(gè)財(cái)政預(yù)算和支出單位。北京市作為首都不應(yīng)該為了增加地區(qū)財(cái)政收入而大辦企業(yè)，不再參與區(qū)域內(nèi)招商引資的競(jìng)爭(zhēng)。

3、地方政府不能作為市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體。建議禁止地方政府參與土地經(jīng)營(yíng)，消除“土地財(cái)政”，把土地轉(zhuǎn)讓從政府行為轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)行為。市政府不再作為土地市場(chǎng)的出讓方，而應(yīng)成為監(jiān)督土地市場(chǎng)公平公開(kāi)透明運(yùn)作的仲裁者和監(jiān)督者。

4、徹底消除地方政府的投資沖動(dòng)。凡是市場(chǎng)能夠做到的，交給市場(chǎng)；凡是社會(huì)能夠做到的，交給社會(huì)。（文、采訪/曉童）

（稿件版權(quán)歸鳳凰財(cái)經(jīng)所有，未經(jīng)許可，嚴(yán)禁轉(zhuǎn)載！）