作者：王長江

推進政治體制改革不僅重要，而且非常緊迫

對于中國而言，政治體制改革問題不僅重要，而且非常迫切。這也是近期胡錦濤總書記和溫家寶總理在深圳講話所傳遞出來的信號。改革初期，我們的改革集中于經(jīng)濟領(lǐng)域，這是比較容易理解的。但是30年過去了，如果還只關(guān)注經(jīng)濟領(lǐng)域，顯然是不行的。政治、經(jīng)濟、社會是互動的，改革進入深水區(qū)后，不觸及政治體制的問題，想繼續(xù)向前就很難。比如民生問題，咋一聽，好像和民主沒什么關(guān)系。但是民生問題不就是財富分配問題嗎?如果政治體制本身存在很大問題，權(quán)力分配的方式不科學(xué)，政治體制的架構(gòu)不合理，何談公平?我們的政治體制還保有很多計劃經(jīng)濟時期的痕跡，導(dǎo)致現(xiàn)在還有很多問題困擾著中國。所以，推進政治體制改革不僅重要，而且非常緊迫。

對于中國政治體制主要弊病的認識，鄧小平同志看得非常透徹，可以用入木三分來形容。他是一個非常偉大的政治家，他從那個時代過來，既是執(zhí)政者，又是政治體制問題的受害者，所以可以從兩個方面去看，對問題的認識就更為全面。鄧小平在“8·18講話”中指出，“從黨和國家的領(lǐng)導(dǎo)制度、干部制度方面來說，主要的弊端就是官僚主義現(xiàn)象，權(quán)力過分集中現(xiàn)象，家長制現(xiàn)象，干部領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制現(xiàn)象和形形色色的特權(quán)現(xiàn)象”。

在我看來，他所指出的主要弊病，到現(xiàn)在不僅沒有一個完全得到克服，而且有的問題更加突出。官僚主義，家長制都依然存在，種種特權(quán)不但存在，有的還變本加厲。至于干部領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制，看上去好像沒有了，實行了干部任期制，但是干部待遇終身制，其特權(quán)和干部領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制沒什么兩樣。比如有些退下去的干部享受的待遇和過去一樣。退休金比平常百姓多點沒問題，但是你不能占用那么多的公共資源啊。所以，干部領(lǐng)導(dǎo)終身制表面上解決了，實際上依然存在。

相比30年前，如果說有新特點的話，我認為就是改革的迫切性更強了。以前許多事情老百姓不知道，現(xiàn)在由于各種新興傳媒興起，媒體監(jiān)督加強，我們又主張政府要在陽光下執(zhí)政，再加上世界上還有那么多雙眼睛盯著中國。在透明度增加的同時，老百姓對問題的忍受度降低，這會動搖政府執(zhí)政的權(quán)威性，也使得政治體制的問題更加具有緊迫性。

改革難以推進，是因為既得利益在作怪

現(xiàn)在改革之所以難以向前推進，不在于中央認識不到位。從中央對于時局的論述和認識中，我們就可以讀出深深的危機感。黨的十六屆四中全會突出強調(diào)“黨的執(zhí)政地位不是與生俱來的，也不是一勞永逸的”;“今天擁有，不等于明天擁有;明天擁有，不等于永遠擁有”。這種說法，已經(jīng)非常尖銳了。

改革難以推進，一個很重要的原因，就是既得利益在作怪。鄧小平對于政治體制主要弊端的表述非常準確，他指出這是一些“現(xiàn)象”：官僚主義現(xiàn)象、特權(quán)現(xiàn)象，等等?，F(xiàn)象背后還有實質(zhì)的東西，那就是既得利益。我不能說黨內(nèi)既得利益集團已經(jīng)形成，但是既得利益非常厲害，而且很可能朝著既得利益集團的方向去發(fā)展。

政治體制不合理，利益分配不科學(xué)，權(quán)力不受約束，自由裁量權(quán)過大，政府過多介入微觀經(jīng)濟，政府權(quán)力和利益掛鉤等，都會催生既得利益，導(dǎo)致公權(quán)私分，權(quán)力部門化，而長此以往將會形成既得利益集團。從根本上來說，既得利益的出現(xiàn)是公共權(quán)力本身的特性造成的，與我國過去實行高度集權(quán)的管理體制有關(guān)。鄧小平在“8·18講話”中對此也有精辟的分析：改革就是要解決權(quán)力過分集中的問題。但是要公共權(quán)力的擁有者、同時又是既得利益的享有者放棄這些，肯定是很難的。

另外，以前的革命年代，我們所設(shè)想的社會主義是無所不包的，政府事無巨細，包攬一切。你一改革，有人就會給你上升到意識形態(tài)的高度，說你不堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)了，現(xiàn)在還有很多很“左”的人，去咀嚼那套已經(jīng)被實踐證明過時了的理論，討論今天該不該改革，這樣的觀點對于我們的執(zhí)政當局是有影響的，導(dǎo)致我們的改革舉步躊躇。所以需要發(fā)展創(chuàng)新理論，清除那些已經(jīng)過時的理論觀點。

還有一點，就是用權(quán)力集中的方式解決問題，成了一種思維慣性，碰上問題習慣性地用權(quán)力集中的方式。比如解決基層干部腐敗問題，不是用民主的方式，發(fā)動大家去監(jiān)督權(quán)力，而是采用權(quán)力上收。結(jié)果怎樣?縱向權(quán)力越收越多，收權(quán)并沒有解決權(quán)力不受制約的問題，只是權(quán)力在下一層受到了制約，但是上層的權(quán)力不斷擴大，結(jié)果下層腐敗減少了，腐敗層次卻越來越高，范圍越來越廣。我們應(yīng)該用發(fā)展民主來解決民主發(fā)展中存在的問題，集權(quán)解決不了民主問題，更解決不了集權(quán)帶來的問題。

制度建設(shè)的要害是要解決體系問題

溫家寶總理在深圳講話中提到“要從制度上解決權(quán)力過分集中的問題”，鄧小平很早就說，“制度是決定性因素”。一直以來我們對于制度建設(shè)也比較重視，但是存在認識上的誤區(qū)。好像提出要求，作出規(guī)定，制定條例，就解決制度問題了。其實不是這樣的，制度應(yīng)該是成機制的一套東西，觸動一個點，就有其他的點來約束你，使得你不敢為，不愿為，不能為。我們現(xiàn)在的情況是，出來一個問題，馬上出臺相應(yīng)的規(guī)定，幾個不準、不要、不允許，好像就解決問題了，這其實是一種頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳的思路和做法。

初期的改革，可以摸著石頭過河?，F(xiàn)在到了深層次改革的階段，就無法再一味摸著石頭過河了，而是必須從深層次去思考一些問題，去對改革進行通盤設(shè)計，而不應(yīng)是現(xiàn)在這樣，遇到問題臨時抽調(diào)相關(guān)部門的人員，組成班子，大家商量商量，討論討論，就出方案了，立法成了部門立法，最后你也不動我的權(quán)力，我也不動你的權(quán)力，大家妥協(xié)一下，大而化之，留下很多空檔。所以，制度建設(shè)的問題就在于，我們把大量精力花費在制度要素建設(shè)上，但是制度要素不構(gòu)成體系?，F(xiàn)在應(yīng)該從制度的連接方面，而且是有機連接方面去解決問題，這是制度建設(shè)的要害。

當務(wù)之急，我認為是要建立一個超脫于既得利益、部門利益之上的機構(gòu)，來做制度建設(shè)方面的工作，這個機構(gòu)可以設(shè)計出多種方案，由決策者來選擇。國外都有這樣的機構(gòu)，比如總統(tǒng)咨詢委員會、政府決策咨詢委員會、顧問委員會等。咨詢委員會的專家和官員沒什么關(guān)系，不給實權(quán)，他們就是一些獨立的學(xué)者，在大眾中有一定的公信力，他們就是去思考問題怎么處理才科學(xué)，然后提出方案供政府選擇。當然還是會有一種擔心，比如我們設(shè)立一個這樣超利益的機構(gòu)，就真的會超利益嗎?機構(gòu)里面的專家還是會去考慮領(lǐng)導(dǎo)是不是滿意，結(jié)果還是不能超利益，那怎么辦?肯定會有這樣的問題，這是由體制所決定的，但是第一步首先要邁出去，一點一點去做，一點一點轉(zhuǎn)變。

黨政關(guān)系仍是政治體制改革的核心

處理“權(quán)力過分集中”方面的制度性努力，之所以成效不高，也是因為制度不成體系。權(quán)力的運行有其內(nèi)在的規(guī)律和邏輯，制度建設(shè)應(yīng)該是建立在這種規(guī)律和邏輯基礎(chǔ)上的，而我們的改革還缺乏這樣的邏輯思路。

權(quán)力過分集中怎么辦?分權(quán)、民主制衡，這些想法都有。鄧小平“8·18講話”中說了，“分過幾次權(quán)，但每次都沒有涉及到黨同政府、經(jīng)濟組織、群眾團體等等之間如何劃分職權(quán)范圍的問題”。黨政關(guān)系是政治體制改革的核心，但我們現(xiàn)在處理黨政關(guān)系的“經(jīng)”念得不太好?，F(xiàn)在一說黨政分開，就是把黨和政府的職務(wù)分開，黨一塊，政府一塊，只要是黨的書記，往往就不是市長，不是省長。這種分開有什么意義?執(zhí)政黨就是掌握權(quán)力的，就是要滲透到整個政權(quán)的運行當中，來體現(xiàn)執(zhí)政黨的影響，執(zhí)政而又不掌握權(quán)力，那還叫執(zhí)政黨嗎?

就算這種分開是一種思路吧，可是分開之后黨這一塊兒不是不管政府，黨的運行機關(guān)還要指揮政府。那為什么還要分?按道理來說，政府的權(quán)力應(yīng)該是人民代表授予，向人民負責的，但是上面又有個黨委直接指揮，那政府向誰負責?事實上，他們當然會向黨委負責，因為現(xiàn)在更多的時候是黨組織決定政府人員的命運。結(jié)果黨和政府之間變成了上下級關(guān)系，實際上不是把政府變成黨，而是把黨變成了政府。職務(wù)分開，但是職能、功能沒有分開。

應(yīng)按照政權(quán)運行的基本規(guī)律處理黨政關(guān)系

黨政關(guān)系在計劃經(jīng)濟時代其實就是不清楚的。計劃經(jīng)濟條件下的民主是以忽視人的利益為前提的，它不承認個人的利益。既然個人沒有自己的利益訴求，他為誰做主呢?怎么個做主法呢?以前用理論的跳板把這個問題跳過去了：共產(chǎn)黨做主了就是人民當家作主了。為什么啊?因為共產(chǎn)黨是以馬克思主義為指導(dǎo)的，而馬克思主義理論是解放全人類的理論。共產(chǎn)黨是馬克思主義政黨，不就是代表人民利益嗎?所以共產(chǎn)黨做主就是人民當家作主，共產(chǎn)黨說了算，就是人民說了算。它是這樣延伸過來的，而并沒有在體制上解決這個問題。理論上的人民當家做主，實踐上是黨代替人民當家做主。

市場經(jīng)濟條件下民主必然發(fā)展。老百姓說，你可以代表我的利益，但是也有代表不對的地方，你代表不對的地方，我就不承認你的代表性。遇到這種情況怎么辦?就要讓老百姓有選擇權(quán)。現(xiàn)在這個選擇權(quán)還沒有落實。按照過去的邏輯，黨就是老百姓的代表，所有的事情黨全部替你干了，黨控制政府就是人民控制政府?，F(xiàn)在不行了，市場經(jīng)濟一出來，做主的意識發(fā)展了，你說什么我都聽、做什么我都認，已經(jīng)不可能了，更何況黨內(nèi)還出現(xiàn)了腐敗和既得利益者。

黨政關(guān)系如何處理?我覺得就是要按照政權(quán)運行的基本規(guī)律，在這個理論框架的基礎(chǔ)上，重新設(shè)計政府各個部門的職能，將立法、司法、行政之間的相互邊界劃分清楚，而政黨就要滲透到整個過程中去。從一開始設(shè)計它的職能的時候，政黨就開始介入，在選拔的時候也可以由政黨來推薦，但黨不能獨立于政府之外，占據(jù)政府的職能，和政府成為上下級關(guān)系。突破這個難點，還是要從理論上去深入思考，需要有一個機構(gòu)來做統(tǒng)籌，再從現(xiàn)實的角度來考慮這個問題怎么樣去銜接。 (作者為中共中央黨校黨的建設(shè)教研部主任、教授、博導(dǎo) 人民論壇記者杜美麗 采訪整理)

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