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  • 李曙光:“現(xiàn)在中國不是有沒有法的問題,關(guān)鍵是這個(gè)法是真正的良法嗎?有很多原則法、口號法,不能落地的法??床坏椒傻纳Α9賳T說是多少就是多少。 ”

    李曙光:將政府權(quán)力關(guān)進(jìn)法治的籠子


    中國政法大學(xué)教授李曙光

         編者按:市場經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)是法治經(jīng)濟(jì),中國經(jīng)濟(jì)還不是完全市場化經(jīng)濟(jì),很大程度緣于法治不完善。四中全會(huì)將討論依法治國等問題,為此,我們推出“市場與法治”系列訪談,再次探討法治對市場經(jīng)濟(jì)的意義,我們目前面臨的問題以及如何建設(shè)法治經(jīng)濟(jì)。

         在法治經(jīng)濟(jì)建設(shè)中,如何將政府權(quán)力關(guān)進(jìn)法治的籠子,實(shí)現(xiàn)制度松綁,給企業(yè)更大的發(fā)展空間。鳳凰財(cái)經(jīng)特別邀請中國政法大學(xué)教授李曙光,談如何用法治約束政府,使其履行對市場的服務(wù)和監(jiān)督職責(zé)。

        中國多年的經(jīng)濟(jì)增長主因是制度松綁

        鳳凰財(cái)經(jīng):四中全會(huì)以依法治國為重點(diǎn),我們想讓您側(cè)重談一談,法治市場建設(shè)過程中,如何約束政府的行為?您認(rèn)為如何給政府套上一個(gè)法治的籠子,增進(jìn)市場的有效運(yùn)作?

        李曙光:三中全會(huì)決定其實(shí)講了兩條,一條是讓市場在資源配置中起決定性作用,一條是更好地發(fā)揮政府的作用。讓市場在資源配置中起決定作用的,主要是針對我們以前在資源配置中,主要是政府發(fā)揮決定性作用。我們原來很長期地受制于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制,政府之手實(shí)際上在把控著我們整個(gè)國家的社會(huì)生活和經(jīng)濟(jì)生活,政府實(shí)際上管的太多了,特別管到我們經(jīng)濟(jì)中的很多事。比如說我們這么多年的經(jīng)濟(jì)增長,其中有一種說法說是政府的投資拉動(dòng)在主導(dǎo),當(dāng)然不能完全這么說,按照官方的說法是三駕馬車,一個(gè)是政府投資主導(dǎo),一個(gè)是出口,還有一個(gè)是消費(fèi)。也有說是因?yàn)閯趧?dòng)力紅利,在劉易斯拐點(diǎn)到來之前勞動(dòng)力是有剩余的,從經(jīng)濟(jì)學(xué)解釋是這樣的。

        我不完全同意這么一個(gè)主流的解釋,我個(gè)人認(rèn)為是制度上一種松綁,給了私人主體、整個(gè)社會(huì)公民自由的空間,帶來創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新。中國這36年的改革進(jìn)步,跟我們在制度上深層變化是相關(guān)的。在經(jīng)濟(jì)增長過程當(dāng)中,在整個(gè)社會(huì)轉(zhuǎn)型過程當(dāng)中,政府它對于經(jīng)濟(jì)的干預(yù)這個(gè)面是比較廣的,不僅僅是有投資拉動(dòng)的問題,還有像地方政府債務(wù)平臺(tái),自己直接上到一線做公司了;還有我們講的政府的城市經(jīng)營,就是經(jīng)營土地。我十幾年前就寫過文章批判過這個(gè)問題,后來演變成這么大規(guī)模政府在經(jīng)營土地。這個(gè)是有利有弊的,不管怎么樣政府在中國30多年改革當(dāng)中,全面介入了社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活,這一點(diǎn)是比較明確的。

        同時(shí),政府也帶來了很多負(fù)面的效益,包括腐敗重生,貧富差距拉大,二元結(jié)構(gòu)問題,特別是我們社會(huì)還有很多公平正義的底線被突破。這些問題實(shí)際上是中國改革一直以來最深層的一些瓶頸,最深層體制性的制約。所以我們講政府要如何來定位,實(shí)際上就是如何從原來的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)全能型政府轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在的服務(wù)型政府、監(jiān)管型政府、法治政府、責(zé)任政府,這個(gè)我覺得是改革當(dāng)中的一個(gè)目標(biāo)。

        政府要承擔(dān)責(zé)任 不能只處罰百姓不處罰政府

        李曙光:政府歸位有四個(gè)定位,政府首先應(yīng)該是一個(gè)服務(wù)型的政府,要當(dāng)一個(gè)好的守夜人,保境安民,讓社會(huì)有安全感。包含三方面的服務(wù),包括國土安全和境內(nèi)的安全,包括市場經(jīng)濟(jì)中公平競爭環(huán)境的維護(hù),還有提供高質(zhì)量公共物品。提供公共物品,通過稅收,通過財(cái)政功能,提供高質(zhì)量公共服務(wù)產(chǎn)品。我們公共產(chǎn)品,公共服務(wù)欠缺,大量的需求有沒有滿足,包括醫(yī)療、教育、社會(huì)保障,政府應(yīng)該發(fā)揮作用。

        第二,要當(dāng)一個(gè)經(jīng)濟(jì)警察,維護(hù)市場公平競爭的持續(xù)。不是說政府什么都不管,該管的管,三項(xiàng)職能里面政府都有該管的事。比如說像國防,你要好好管一管,像市場無序的狀態(tài),沒有信用的狀態(tài),商業(yè)交易當(dāng)中的欺詐,坑蒙拐騙都要管。特別是在中國邁向這么多年繁榮的階段,政府更加要針對坑蒙拐騙假冒偽劣,商業(yè)交易當(dāng)中沒有信譽(yù),沒有信用,進(jìn)而擴(kuò)大到整個(gè)社會(huì)沒有信用,這些政府要管。保護(hù)產(chǎn)權(quán),強(qiáng)制合約的履行,促進(jìn)合約的履行,政府這兩個(gè)最基本的市場經(jīng)濟(jì)規(guī)則你要履行。

        第三,要當(dāng)法治政府。依法行政,包括行政許可,行政審批,行政處罰,行政征收,行政強(qiáng)制,你都要于法有據(jù),你不能自己拍著腦袋就來,不能法無授權(quán)你就什么權(quán)力都在行使。所有的行政許可,所有的行政審批,所有的行政強(qiáng)制,行政征收,包括土地拆遷,房屋拆遷,包括政府對于公民的權(quán)利的限制,你都要于法有據(jù),不能自己就是法,這個(gè)是政府要規(guī)范的。 政府要做一個(gè)法治政府,于法有據(jù),來履行它市場經(jīng)濟(jì)和整個(gè)社會(huì)管理當(dāng)中的功能,不要讓那些假冒偽劣的產(chǎn)品,山寨版的產(chǎn)品,四處肆虐。你也不能讓這些沒有信用的企業(yè)在市場上橫行霸道,你也不能讓那些有毒的食品、地溝油、樓坍塌現(xiàn)象廣泛存在,這都是政府監(jiān)管職能,要用法律武器去治理。政府要當(dāng)一個(gè)法治政府,政府的權(quán)力是受約束的,不是無限的,絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗。政府權(quán)力在法律框架里,超過法律的權(quán)力你沒有。

        第四,政府要當(dāng)個(gè)責(zé)任政府。一旦出了問題要擔(dān)責(zé),權(quán)利和義務(wù)是相互匹配的。政府必須要承擔(dān)責(zé)任,不能說出了事就一推了之,也見不到政府的聲音,我們只看到你對百姓的處罰,沒有對政府的處罰。我們政府干了這么多,有很多地方政府干了這么多侵害公民權(quán)利和導(dǎo)致社會(huì)有一些混亂的現(xiàn)象,但承擔(dān)責(zé)任的并不多。此外,還有承擔(dān)責(zé)任的方式,我們看到很多承擔(dān)責(zé)任的方式都是黨內(nèi)處理,你沒有看到公開透明的處理程序。

        依法行政要制定法律細(xì)節(jié) 而不是喊口號

        鳳凰財(cái)經(jīng):目前中國很多情況是政府出一個(gè)紅頭文件就可以收費(fèi),您覺得這些怎么規(guī)范?

        李曙光:一方面中央政府在推進(jìn)行政職能的轉(zhuǎn)變,推進(jìn)行政機(jī)構(gòu)的改革。實(shí)際上是建立三個(gè)清單制。第一個(gè)是權(quán)力清單,第二個(gè)是責(zé)任清單,還有一個(gè)是負(fù)面清單。權(quán)力清單,就要于法有據(jù),不能用紅頭文件制度,不能用電話制度,不能用打招呼制度。行政行為都應(yīng)該于法有據(jù),更不用說重大的決策。這個(gè)于法就是法律一定是經(jīng)過一定程序讓老百姓知曉的,公開的一種程序制定出來,而且這個(gè)法律必須是良法不是惡法。是經(jīng)過博弈,經(jīng)過一定的老百姓征求意見、聽證這樣一些程序,經(jīng)過一些法定的程序來公開的。這個(gè)法律跟紅頭文件完全不一樣,跟領(lǐng)導(dǎo)的個(gè)人意思打招呼更不一樣。

        所以一定要建立一個(gè)于法有據(jù)的權(quán)力公開機(jī)制,這個(gè)叫做權(quán)力清單。政府任何行政許可,行政審批,行政征收,行政強(qiáng)制,包括行政處罰,都要有法依據(jù),特別涉及到老百姓利益的事,涉及到市場主體利益的。對企業(yè)的懲罰,也得有依據(jù)。企業(yè)違反了環(huán)保,污染了環(huán)境,懲罰就要有依據(jù)。危害到哪一條,應(yīng)該是處罰多少。我們是在第一個(gè)層面比較清楚的,也有法律。比如說工廠污染,那就要處罰,有《環(huán)保法》。但是我們在第二個(gè)層面沒有,比如說是處罰30萬,300萬,3000萬,這就沒有底了。第二個(gè)層次特別重要,因?yàn)槟銢]有這樣一個(gè)法律依據(jù),政府、官員,我們的執(zhí)政者在這里面就可以有上下的空間,你想處罰30萬和3000萬,這是什么概念。如果必須處罰3000萬,只處罰它300萬,那就意味著有2700萬的尋租空間。中國的法律最重要的是在第二層面、第三層面。第一層面大家都很清楚了,有《環(huán)保法》的依據(jù),也有處罰的依據(jù),但是處罰多少呢,這個(gè)時(shí)候沒有依據(jù)了。于法無據(jù)了,政府說了算了,就有尋租的空間。

        我們的住房也是,一個(gè)開發(fā)商要去開發(fā)一個(gè)土地,要建一個(gè)商業(yè)小區(qū),有限高規(guī)定,要符合城市規(guī)劃。每個(gè)城市都有城市規(guī)劃條例,但是具體在二環(huán)路,三環(huán)路限高幾米、幾十米,空間就大了。我們往往在第二、第三層次沒有法律依據(jù)。應(yīng)該限高在30米,但是因?yàn)闆]有很細(xì)的規(guī)定,給你放寬10米。10米對一個(gè)開發(fā)商利益是多大,他可以蓋多少房子。從30米到40米,沒有具體的對價(jià)的責(zé)任機(jī)制。政府官員說我就通過一下,你最多說我審批部門做錯(cuò)了,但是并沒有一個(gè)對審批部門承擔(dān)責(zé)任的具體標(biāo)準(zhǔn)。政府部門帶來的利益是多大呢,可能就是50億。開發(fā)商能賺50億,給我一兩個(gè)億,幾千萬這是很正常。有些官員就一點(diǎn)小小的權(quán)力,做一個(gè)所謂犯錯(cuò)誤的突破,就可以帶來幾千萬的利潤,他能不鋌而走險(xiǎn)嘛。中國的權(quán)力清單,依法行政這個(gè)法一定是非常具體細(xì)化的,一定是跟責(zé)任相對應(yīng)。

        中國目前的依法行政一定是細(xì)節(jié)的依法行政,而不是口號的依法行政,不是說在觀念上、理念上大家都強(qiáng)調(diào),但是一涉及到具體問題沒有依法。每一個(gè)官員都說我要依法行政,但是到他管的事情上,沒法依據(jù)。

        鳳凰財(cái)經(jīng):中國在這方面是很大一塊空白。

        李曙光:非常大。所以中國的改革都不是口號式的,都不是大家一哄而上的,它是一點(diǎn)一滴的,非常細(xì)致的很具體的工作,是一點(diǎn)一滴民主的推動(dòng),是一點(diǎn)一滴的對于具體法治,具體正義的一個(gè)定義,這個(gè)最重要。具體的法治,具體的正義的定義就是要落實(shí)到,你每做一件事,哪怕是大家看上去很小的事。但是我們一看這涉及到利益,不就是一個(gè)審批嘛,讓你限高30米,放寬到40米,或者也處罰,但處罰10萬,還是處罰100萬、1000萬,差距太大了。

        李曙光:整個(gè)法治的權(quán)威能不能建立起來,就在這些細(xì)節(jié)上,就在于這些具體的正義能不能得到實(shí)現(xiàn)。老百姓提意見,政府官員給老百姓擋回去了:我是處罰他了,你叫我管,我也管了。但是,問題是政府管的到位嗎,是真管還是假管,是隔靴搔癢還是真的是在按照市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事?

        建立法治政府不是光喊喊口號 做做樣子

        鳳凰財(cái)經(jīng):您提到現(xiàn)在地方政府在做三個(gè)清單,您怎么看政府去做一些約束自己的規(guī)定,自己約束自己,很多人質(zhì)疑這樣的效果。

        李曙光:所有的有關(guān)權(quán)力的事情,一定不是權(quán)力者自己來做解釋說明和界定的。所有的有關(guān)權(quán)力的界定,本身也要納入到法治的軌道。其實(shí)法治的軌道就是三條:第一條就是法律至上,而不是其他至上,應(yīng)該是在法律之下。第二條就是法律面前人人平等,對所有人都是一視同仁的,不能因?yàn)槟闶钦憬o自己定規(guī)矩。第三條就是民主,要讓利益相關(guān)者介入進(jìn)來,沒有利益相關(guān)者的介入那是不行的。所以這么三條就可以解決這個(gè)問題。

        權(quán)力清單的制定很簡單,我覺得有兩個(gè)辦法來解決這個(gè)問題。第一個(gè)辦法所有的權(quán)力清單的制定都要由受權(quán)力清單影響的人參與。第二條所有的權(quán)力清單,或者責(zé)任清單的制定,都要有反制的機(jī)制,法律上的機(jī)制就是訴訟的機(jī)制。你超過這個(gè)權(quán)力清單,我就可以告你。你有責(zé)任清單,你沒有落實(shí)責(zé)任,我就可以去訴訟你,讓你落實(shí)這個(gè)清單。除了我前面講的,你要在二級法治,三級法治,具體法治上要細(xì)之外。接下來就是要有反制的機(jī)制,要有訴訟的機(jī)制,就得有一個(gè)獨(dú)立的司法體制。

        李曙光:要有一個(gè)不受地方政府約束的司法權(quán)的介入,如果沒有獨(dú)立的不受地方政府制約的司法權(quán)的介入,那所謂的權(quán)力清單,責(zé)任清單,還是裁判自己在給自己吹哨,那肯定不行。一定要有裁判紀(jì)律委員會(huì),管裁判的。那是從中紀(jì)委的角度講,我說這個(gè)裁判紀(jì)律委員會(huì)還不夠,還得有一個(gè)整個(gè)足球市場參與者的委員會(huì)來監(jiān)管,這么一套監(jiān)管體制。單靠內(nèi)部的紀(jì)檢是不夠的。

        鳳凰財(cái)經(jīng):就您所知,目前在推進(jìn)這三個(gè)清單制定的過程中,是按照這兩種方式嗎?

        李曙光:現(xiàn)在還沒有做到,現(xiàn)在還都是政府在放高調(diào),地方政府在高調(diào)地呼應(yīng)。上面有號召,下面就呼應(yīng)。至于這個(gè)呼應(yīng)是真呼應(yīng),假呼應(yīng),現(xiàn)在不知道。但是我說的是法治的真諦,要建立法治政府的真諦,就要做這件事,而不是光喊喊口號,做做樣子,有些政府也做一些規(guī)定,這些規(guī)定擱到那里鎖著,用不用再說。如何來發(fā)揮作用?有沒有相應(yīng)的機(jī)制建立?這個(gè)也不管。中國很多事情都是這樣,一哄而起,一哄而散,很快熱度消減,這個(gè)事就清零了,沒有人再管了。

        中國存在著廣泛的負(fù)制度

        鳳凰財(cái)經(jīng):目前,很多企業(yè)在具體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中遇到不平等的待遇,或者說法治沒有保護(hù)他們,這種現(xiàn)象目前您怎么看?

        李曙光:具體個(gè)案有兩類,一類是軟個(gè)案,一類是硬個(gè)案。軟個(gè)案就是說,比如說你要舉辦一個(gè)社團(tuán),普通的公民就很難。社團(tuán)法要求有掛靠單位,有很多規(guī)定。但國有企業(yè)很快就能找到一個(gè)主管部門,做起來就很容易。這就叫政策性的門檻,有的時(shí)候你都看不見這些東西。也不是說不公開,但是老百姓很難找到這些東西。比如說民營銀行要審批,國有銀行就不用審批,這就是明顯的歧視。這是軟的一方面,有的東西你看不見的,但是它有一定的傾斜政策的。硬的方面就是不給你,就是對你不放心,或者是說你在一個(gè)案件當(dāng)中,我就是明確的告訴你,這個(gè)涉及到國家利益,你那個(gè)就是私人利益。國家利益我就要保護(hù),法院法官理直氣壯地這么說,這是硬的。

        它是一個(gè)負(fù)制度,這是我發(fā)明的一個(gè)詞。中國最大的問題是在一整套正制度之外,存在著廣泛的負(fù)制度。正制度就是國家通過法律法規(guī),紅頭文件,公開的大家都要實(shí)施的。但是中國更大的問題是存在著廣泛的負(fù)制度,潛規(guī)則,習(xí)慣,觀念,深入到骨髓的一種做法。官員下意識(shí)的一些思考,就可以決定著他的一些行政行為,是不利于你的。這樣一些做事的傳統(tǒng)習(xí)慣、習(xí)俗,一些潛規(guī)則,還有在他觀念當(dāng)中存在的下意識(shí),以及一些做事的動(dòng)機(jī),先天就存在的動(dòng)機(jī),我把這個(gè)叫做負(fù)制度,中國存在著廣泛的負(fù)制度?,F(xiàn)在所謂推行權(quán)力清單、負(fù)面清單和責(zé)任清單就是解決負(fù)制度問題。你不清楚我給你搞清楚,你要這樣做,我說你不對,為什么呢?我有單子在這。

        官員權(quán)力參與下 很多法律被扼殺掉

        鳳凰財(cái)經(jīng):對于四中全會(huì)后的依法治國建設(shè),我們應(yīng)該有哪些期待?

        李曙光:四中全會(huì)把法治放在更重要的地位,強(qiáng)調(diào)法治中國,也就是法治國家,法治社會(huì),法治政府三個(gè)議題的建設(shè)。強(qiáng)調(diào)要更多地建立完備的法律法規(guī)體系,嚴(yán)格地執(zhí)法體系和公正司法的體系,以及整個(gè)全民守法的環(huán)境,以及對于法律實(shí)施監(jiān)督的一些程序等問題。要解決科學(xué)立法,嚴(yán)格執(zhí)法,公正司法和全民守法。這些都是四中全會(huì)要做的事情。這些東西當(dāng)中究竟什么是最重要的,我認(rèn)為目前中國最重要的就是兩塊:

         第一,不要把法治當(dāng)口號。而是要把法治落實(shí)到細(xì)節(jié)?,F(xiàn)在中國不是有沒有法的問題,有法。關(guān)鍵是這個(gè)法是真正的良法嗎?有很多原則法、口號法,不能夠落地的法。我們有有城市建設(shè)規(guī)劃,但是看不到它的生命力。生命力只看到在官員那里,他說是多少就是多少,他說這個(gè)地方可以建就可以建。換一個(gè)市長來,又改了另外一套。我們很多法律都是短命的法,一個(gè)城市的城市規(guī)劃就是法律。但是上來一個(gè)市長就改一個(gè)城市規(guī)劃。這個(gè)例子非常生動(dòng)地說明中國法律的命運(yùn)和狀態(tài)。城市規(guī)劃沒有細(xì)節(jié),哪怕這里有一個(gè)溝溝坎坎,我都能管到,這個(gè)是良法。目前我們很難看到一個(gè)法律自己的生長和生命。

        法律不要隨意的出來,惡法比無法還壞,不要出來一個(gè)惡法。原來城市拆遷條例就是一個(gè)惡法,拆遷的補(bǔ)償,補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)什么都沒有。按照我的想法,你要把拆遷做的好,全北京市,一級、二級、三級,每一塊地不留縫隙地都能夠說出來價(jià)格。我覺得拆遷就太容易了,你現(xiàn)在東八塊、西八塊,什么朝陽、宣武,今天是一個(gè)價(jià),明天是一個(gè)價(jià)。如果不留縫隙的把所有的全城地價(jià)出來以后,拆遷還會(huì)有問題嗎,老百姓絕對沒有問題,他會(huì)跟你對抗嗎,會(huì)跟你死磕嗎,不會(huì)。所以我們要看到一個(gè)法律不要隨意的出來,出來以后又不要隨意的廢止,這叫法律的生命力。一步一步地具體法律的生命力,中國細(xì)節(jié)法律的生命力特別重要,這是第一點(diǎn)。

        為什么官員要人打傘 他不知道自己是干嘛的

        第二,法律的實(shí)施、執(zhí)行問題。政府存在的一個(gè)目的就用權(quán)力捍衛(wèi)法律,而不是法律捍衛(wèi)政府,法律不是政府工具,現(xiàn)在我們剛好顛倒過來了。如果我們每一個(gè)政府官員他上任的第一天就宣誓,或者他工作的全部就在捍衛(wèi)和實(shí)施法律。而不是今天我有什么權(quán)力,怎么能想辦法給我這個(gè)部門搞點(diǎn)錢,發(fā)點(diǎn)獎(jiǎng)金。怎么讓別人請我吃個(gè)飯,怎么在別人面前表示我有多么高的地位。我們政府官員大多數(shù)做的是這些東西,為什么官員出來要人打傘,下雨要打傘?因?yàn)樗恢浪歉蓡岬摹?

         所有的法律如果實(shí)施的不好,市長就得下臺(tái)。城市規(guī)劃法律沒有落實(shí),市長就得辭職。所有的政府官員,他的職業(yè)生涯就是在維護(hù)和落實(shí)這些法律,而不是做其他事,其他事都不應(yīng)該他干,如果上級部門讓他干其他事,他都可以拒絕。

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