劉海波

廣東順德大部制改革，把41個(gè)黨政機(jī)構(gòu)調(diào)整到16個(gè)部門(mén)，黨政合署辦公，黨政聯(lián)動(dòng)是順德此次改革的一個(gè)主要特點(diǎn)。在領(lǐng)導(dǎo)決策層面，在區(qū)委核心領(lǐng)導(dǎo)下，建立黨政領(lǐng)導(dǎo)集體決策、統(tǒng)籌分工的領(lǐng)導(dǎo)體制，全局性重大決策由“四位一體”(黨委、人大、政府、政協(xié))的區(qū)聯(lián)席會(huì)議負(fù)責(zé)。日前，廣東省委省政府正在推廣順德大部制經(jīng)驗(yàn)，在全省25個(gè)縣(市、區(qū))進(jìn)行深化行政管理體制改革的試點(diǎn)。順德的改革經(jīng)驗(yàn)，值得肯定和重視，也需要我們總結(jié)和回顧。

大部制應(yīng)該實(shí)行“政事分離”

順德大部制改革方案設(shè)計(jì)的一個(gè)主要考慮是：區(qū)縣作為國(guó)家和省市決策的執(zhí)行層，應(yīng)考慮如何使得執(zhí)行力更強(qiáng)。這樣大幅度合并了機(jī)構(gòu)，減少了領(lǐng)導(dǎo)崗位。同時(shí)，改革也要兼顧公務(wù)員的利益，改革的前提之一就是要把干部安排好。

完善公務(wù)員制度，對(duì)公務(wù)員進(jìn)行分類管理，既能使執(zhí)行效率更高，也可不用升官的辦法就合理照顧公務(wù)員的利益和出路。

我國(guó)現(xiàn)行的公務(wù)員制度，不區(qū)分政務(wù)類公務(wù)員與事務(wù)類公務(wù)員。西方國(guó)家公務(wù)員制度普遍實(shí)行“兩官分途”，即將公務(wù)員分為政務(wù)類公務(wù)員與事務(wù)類公務(wù)員。政務(wù)類公務(wù)員是政治家，他們更多地?fù)?dān)負(fù)著政治方向、政治原則的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和重大決策的任務(wù)，因此，他們必須具有良好的政治素質(zhì)、領(lǐng)導(dǎo)能力和廣泛的民意基礎(chǔ)和較高的公信力；他們的任命是政治任命，可以不拘一格，唯才是舉，沒(méi)有資歷限制；其任職具有任期的限制；受到人民群眾的廣泛監(jiān)督，人民群眾的意見(jiàn)是考核評(píng)價(jià)的重要尺度。事務(wù)類公務(wù)員則是技術(shù)官僚，更多地?fù)?dān)負(fù)著執(zhí)行業(yè)務(wù)的管理，其工作屬于技術(shù)性、程序性的具體事務(wù)，因此必須具有比較合理的知識(shí)結(jié)構(gòu)、較高的行政能力和管理技能；其任職強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定性、經(jīng)驗(yàn)和資歷；可以在一個(gè)職位上長(zhǎng)期任職；在工作中強(qiáng)調(diào)服從法律和上級(jí)的指揮命令，不需要直接對(duì)民意負(fù)責(zé)，主要接受上級(jí)的監(jiān)督。

政務(wù)類公務(wù)員的產(chǎn)生和管理辦法與事務(wù)類公務(wù)員不同。政務(wù)類公務(wù)員實(shí)行任期制，由民選產(chǎn)生或由政府首腦任命，負(fù)責(zé)執(zhí)政黨政策在政府工作中的貫徹執(zhí)行，與執(zhí)政黨共進(jìn)退；事務(wù)類公務(wù)員實(shí)行常任制，多數(shù)通過(guò)考試錄用，主要負(fù)責(zé)執(zhí)行政府的日常業(yè)務(wù)，實(shí)行常任制。政務(wù)類公務(wù)員要講政治，講求政治道德，對(duì)政策有鮮明的立場(chǎng)和價(jià)值判斷；事務(wù)類公務(wù)員需講求職業(yè)道德，無(wú)論政策是什么內(nèi)容，是否和本人政治傾向有沖突，事務(wù)類公務(wù)員的職業(yè)道德都是將之不折不扣高效執(zhí)行到位。

現(xiàn)行的公務(wù)員制度設(shè)計(jì)，強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)類公務(wù)員與非領(lǐng)導(dǎo)類公務(wù)員的分類管理，這和政務(wù)類公務(wù)員與事務(wù)類公務(wù)員的分類具有一定的相通之處，但以是否擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)作為公務(wù)員制度建構(gòu)的主要標(biāo)準(zhǔn)并不適合。政務(wù)類公務(wù)員當(dāng)然都是領(lǐng)導(dǎo)職位公務(wù)員，但領(lǐng)導(dǎo)職位公務(wù)員中大量的并不屬于政務(wù)類公務(wù)員，而是應(yīng)按照事務(wù)類公務(wù)員的管理方式進(jìn)行管理。例如，中央政府部門(mén)的司局長(zhǎng)甚至副部長(zhǎng)都應(yīng)該是事務(wù)類公務(wù)員。實(shí)踐中，對(duì)于很多應(yīng)當(dāng)按照功績(jī)制進(jìn)行考核選拔的公務(wù)員，卻用民主競(jìng)聘的方式進(jìn)行，反映了這種管理上的錯(cuò)位。

在大部制改革中，適當(dāng)引入政務(wù)類公務(wù)員與事務(wù)類公務(wù)員“兩官分途”的實(shí)質(zhì)內(nèi)容，有利于提高執(zhí)行效率，照顧公務(wù)員的合理利益。實(shí)行“兩官分途”，將淡化人們的“做官”意識(shí)。做公務(wù)員，極少數(shù)人是從政；大多數(shù)人只是選擇了一個(gè)專門(mén)性的職業(yè)，在職業(yè)生涯中，薪酬和待遇可以逐步提高，但并無(wú)所謂升官進(jìn)爵。

一個(gè)人做教師，職稱可以從助教到教授，但一輩子從事的工作是一樣的，為什么一個(gè)人不能一輩子從事科員工作？事務(wù)類公務(wù)員職業(yè)穩(wěn)定，晉升有定規(guī)，有利于減少跑官買官和所謂的官場(chǎng)斗爭(zhēng)、拉幫結(jié)派。對(duì)于縣級(jí)政府廣大事務(wù)類公務(wù)員來(lái)說(shuō)，將有更好的職業(yè)前途，其道理不難明白。一個(gè)高中教師，無(wú)論在縣城中學(xué)還是京城中學(xué)，職業(yè)前景都差不多；一個(gè)事務(wù)類公務(wù)員，無(wú)論是在中央部委服務(wù)，還是在縣政府科局服務(wù)，也理應(yīng)如此，因?yàn)槎际菑氖绿峁┕卜?wù)的專業(yè)工作。這種情況下，一個(gè)資深科員的工資高于縣長(zhǎng)是完全可能的。

政務(wù)類公務(wù)員當(dāng)以執(zhí)政黨理想“全心全意為人民服務(wù)”來(lái)要求。事務(wù)類公務(wù)員的管理不斷專業(yè)化，強(qiáng)調(diào)職業(yè)道德，切合多數(shù)人的實(shí)際思想水平，也有利于執(zhí)行效率的提高。

政治改革的重點(diǎn)是黨政聯(lián)動(dòng)

我國(guó)政治的特點(diǎn)，決定了我國(guó)縣(市、區(qū))政府的雙重性。

一方面，縣級(jí)政府是中央與省、市政策主要的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，是它們的行政下級(jí)。我國(guó)中央政府缺少自己的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，我國(guó)中央行政機(jī)構(gòu)國(guó)務(wù)院的部、委、局、署是依法分別履行國(guó)務(wù)院基本的行政管理職能的機(jī)關(guān)。這些部門(mén)的職責(zé)主要是政策的制定以及宏觀規(guī)劃與指導(dǎo)，幾乎都沒(méi)涉及到政策的執(zhí)行。實(shí)際上，我國(guó)的國(guó)務(wù)院主要起一個(gè)政策的宏觀調(diào)控和指導(dǎo)以及總的最高的監(jiān)督職能，中央的政策是通過(guò)中央—省—市—縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)這種金字塔式的層級(jí)逐級(jí)向下執(zhí)行的。不僅中央政策的執(zhí)行，就是省市政策的執(zhí)行也依賴于縣。

另一方面，縣是我國(guó)最基本的地方性實(shí)體，是具有政治色彩的地方單位?？h的歷史最悠久、行政區(qū)劃最穩(wěn)定。我國(guó)的省，在人口和疆域可以和歐洲強(qiáng)國(guó)相提并論，但不是提供地方性公共品的合適規(guī)模單位。地方性公共品限于一定的區(qū)域，只有特定的人群才從辦理這些事物中受益。我國(guó)的縣、市(只包括市區(qū))，基本上是提供地方性公共品的合適單位。地方政治主要在縣，縣政府是最具地方性的政府。

上級(jí)層層壓擔(dān)子、派任務(wù)，最終都落在縣一級(jí)，同時(shí)，縣域群眾的期望和訴求，要在縣級(jí)權(quán)力機(jī)構(gòu)中得到反映，要依靠縣級(jí)政府解決。所以，在中國(guó)，縣級(jí)政府改革，具有極端重要性并且必然面臨復(fù)雜困難的情況?？h級(jí)政府改革不能僅考慮執(zhí)行效率，這不僅是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的改革。

順德大部制改革，在領(lǐng)導(dǎo)決策層面，在區(qū)委核心領(lǐng)導(dǎo)下，建立了黨政領(lǐng)導(dǎo)集體決策、統(tǒng)籌分工的領(lǐng)導(dǎo)體制。全局性重大決策由“四位一體”(黨委、人大、政府、政協(xié))的區(qū)聯(lián)席會(huì)議負(fù)責(zé)。廣東在推廣順德經(jīng)驗(yàn)中，要在縣委建立罷免撤換制度。通過(guò)黨的建設(shè)，來(lái)改善地方政府的決策體制或政治體制，在我國(guó)是現(xiàn)實(shí)可行的，也是有效的。

黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制在形成決策過(guò)程中是有著制度性的缺陷，黨的決策和議事機(jī)構(gòu)并沒(méi)有實(shí)體機(jī)構(gòu)化，也沒(méi)有日?；?。黨的各級(jí)代表大會(huì)，黨委會(huì)這類機(jī)構(gòu)僅僅是會(huì)議形式出現(xiàn)，黨的領(lǐng)導(dǎo)直接體現(xiàn)在以行政首長(zhǎng)的角色行動(dòng)。這很容易造成黨機(jī)構(gòu)和政府機(jī)構(gòu)在工作程序上的沖突，很難厘清黨政關(guān)系。其結(jié)果往往是：政策制定缺乏審議性，難以深思熟慮考慮公共利益，相反卻為部門(mén)利益、特殊利益集團(tuán)背書(shū)；人事任免難以公開(kāi)透明；行政部門(mén)的預(yù)算失去控制。

黨的領(lǐng)導(dǎo)是其領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)如各級(jí)黨委會(huì)作為一個(gè)整體，對(duì)重大方針政策進(jìn)行審議和深思熟慮，并擁有相應(yīng)的手段保證這些政策的實(shí)施，每個(gè)成員只能共享整體權(quán)力，而不是黨委成員們分別擁有某種權(quán)力主要是行政權(quán)力和優(yōu)惠，認(rèn)為這些特殊的權(quán)力的總和就是黨的領(lǐng)導(dǎo)。當(dāng)許許多多的黨員擁有在各自領(lǐng)域的特權(quán)，黨作為整體的執(zhí)政基礎(chǔ)，實(shí)際上在他們的日?；顒?dòng)中已被破壞。

黨政分開(kāi)不是黨同政治分開(kāi)，而是黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)不能成為行政組織。在我國(guó)，黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)是各級(jí)政府決策部門(mén)的主要部分。通過(guò)黨的建設(shè)，實(shí)現(xiàn)黨代會(huì)、黨委會(huì)的機(jī)構(gòu)化、日?；\(yùn)轉(zhuǎn)，應(yīng)有專職委員日常駐會(huì)；要充分發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主。黨的委員會(huì)職權(quán)包括：重大方針政策的審議、重要人事任免的審議、財(cái)政預(yù)算的審議，監(jiān)督黨委常委會(huì)和行政部門(mén)首長(zhǎng)。黨委常委會(huì)作為決策與行政的融合部門(mén)，既監(jiān)督政策的執(zhí)行，同時(shí)領(lǐng)導(dǎo)政策的制定，相對(duì)獨(dú)立于黨代會(huì)與黨委會(huì)，但受到后者的約束。

作者系中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)所副研究員

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