廣東順德經(jīng)驗(yàn):大部制改革應(yīng)該實(shí)行政事分離
劉海波
廣東順德大部制改革,把41個(gè)黨政機(jī)構(gòu)調(diào)整到16個(gè)部門(mén),黨政合署辦公,黨政聯(lián)動(dòng)是順德此次改革的一個(gè)主要特點(diǎn)。在領(lǐng)導(dǎo)決策層面,在區(qū)委核心領(lǐng)導(dǎo)下,建立黨政領(lǐng)導(dǎo)集體決策、統(tǒng)籌分工的領(lǐng)導(dǎo)體制,全局性重大決策由“四位一體”(黨委、人大、政府、政協(xié))的區(qū)聯(lián)席會(huì)議負(fù)責(zé)。日前,廣東省委省政府正在推廣順德大部制經(jīng)驗(yàn),在全省25個(gè)縣(市、區(qū))進(jìn)行深化行政管理體制改革的試點(diǎn)。順德的改革經(jīng)驗(yàn),值得肯定和重視,也需要我們總結(jié)和回顧。
大部制應(yīng)該實(shí)行“政事分離”
順德大部制改革方案設(shè)計(jì)的一個(gè)主要考慮是:區(qū)縣作為國(guó)家和省市決策的執(zhí)行層,應(yīng)考慮如何使得執(zhí)行力更強(qiáng)。這樣大幅度合并了機(jī)構(gòu),減少了領(lǐng)導(dǎo)崗位。同時(shí),改革也要兼顧公務(wù)員的利益,改革的前提之一就是要把干部安排好。
完善公務(wù)員制度,對(duì)公務(wù)員進(jìn)行分類管理,既能使執(zhí)行效率更高,也可不用升官的辦法就合理照顧公務(wù)員的利益和出路。
我國(guó)現(xiàn)行的公務(wù)員制度,不區(qū)分政務(wù)類公務(wù)員與事務(wù)類公務(wù)員。西方國(guó)家公務(wù)員制度普遍實(shí)行“兩官分途”,即將公務(wù)員分為政務(wù)類公務(wù)員與事務(wù)類公務(wù)員。政務(wù)類公務(wù)員是政治家,他們更多地?fù)?dān)負(fù)著政治方向、政治原則的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和重大決策的任務(wù),因此,他們必須具有良好的政治素質(zhì)、領(lǐng)導(dǎo)能力和廣泛的民意基礎(chǔ)和較高的公信力;他們的任命是政治任命,可以不拘一格,唯才是舉,沒(méi)有資歷限制;其任職具有任期的限制;受到人民群眾的廣泛監(jiān)督,人民群眾的意見(jiàn)是考核評(píng)價(jià)的重要尺度。事務(wù)類公務(wù)員則是技術(shù)官僚,更多地?fù)?dān)負(fù)著執(zhí)行業(yè)務(wù)的管理,其工作屬于技術(shù)性、程序性的具體事務(wù),因此必須具有比較合理的知識(shí)結(jié)構(gòu)、較高的行政能力和管理技能;其任職強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定性、經(jīng)驗(yàn)和資歷;可以在一個(gè)職位上長(zhǎng)期任職;在工作中強(qiáng)調(diào)服從法律和上級(jí)的指揮命令,不需要直接對(duì)民意負(fù)責(zé),主要接受上級(jí)的監(jiān)督。
政務(wù)類公務(wù)員的產(chǎn)生和管理辦法與事務(wù)類公務(wù)員不同。政務(wù)類公務(wù)員實(shí)行任期制,由民選產(chǎn)生或由政府首腦任命,負(fù)責(zé)執(zhí)政黨政策在政府工作中的貫徹執(zhí)行,與執(zhí)政黨共進(jìn)退;事務(wù)類公務(wù)員實(shí)行常任制,多數(shù)通過(guò)考試錄用,主要負(fù)責(zé)執(zhí)行政府的日常業(yè)務(wù),實(shí)行常任制。政務(wù)類公務(wù)員要講政治,講求政治道德,對(duì)政策有鮮明的立場(chǎng)和價(jià)值判斷;事務(wù)類公務(wù)員需講求職業(yè)道德,無(wú)論政策是什么內(nèi)容,是否和本人政治傾向有沖突,事務(wù)類公務(wù)員的職業(yè)道德都是將之不折不扣高效執(zhí)行到位。
現(xiàn)行的公務(wù)員制度設(shè)計(jì),強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)類公務(wù)員與非領(lǐng)導(dǎo)類公務(wù)員的分類管理,這和政務(wù)類公務(wù)員與事務(wù)類公務(wù)員的分類具有一定的相通之處,但以是否擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)作為公務(wù)員制度建構(gòu)的主要標(biāo)準(zhǔn)并不適合。政務(wù)類公務(wù)員當(dāng)然都是領(lǐng)導(dǎo)職位公務(wù)員,但領(lǐng)導(dǎo)職位公務(wù)員中大量的并不屬于政務(wù)類公務(wù)員,而是應(yīng)按照事務(wù)類公務(wù)員的管理方式進(jìn)行管理。例如,中央政府部門(mén)的司局長(zhǎng)甚至副部長(zhǎng)都應(yīng)該是事務(wù)類公務(wù)員。實(shí)踐中,對(duì)于很多應(yīng)當(dāng)按照功績(jī)制進(jìn)行考核選拔的公務(wù)員,卻用民主競(jìng)聘的方式進(jìn)行,反映了這種管理上的錯(cuò)位。
在大部制改革中,適當(dāng)引入政務(wù)類公務(wù)員與事務(wù)類公務(wù)員“兩官分途”的實(shí)質(zhì)內(nèi)容,有利于提高執(zhí)行效率,照顧公務(wù)員的合理利益。實(shí)行“兩官分途”,將淡化人們的“做官”意識(shí)。做公務(wù)員,極少數(shù)人是從政;大多數(shù)人只是選擇了一個(gè)專門(mén)性的職業(yè),在職業(yè)生涯中,薪酬和待遇可以逐步提高,但并無(wú)所謂升官進(jìn)爵。
一個(gè)人做教師,職稱可以從助教到教授,但一輩子從事的工作是一樣的,為什么一個(gè)人不能一輩子從事科員工作?事務(wù)類公務(wù)員職業(yè)穩(wěn)定,晉升有定規(guī),有利于減少跑官買官和所謂的官場(chǎng)斗爭(zhēng)、拉幫結(jié)派。對(duì)于縣級(jí)政府廣大事務(wù)類公務(wù)員來(lái)說(shuō),將有更好的職業(yè)前途,其道理不難明白。一個(gè)高中教師,無(wú)論在縣城中學(xué)還是京城中學(xué),職業(yè)前景都差不多;一個(gè)事務(wù)類公務(wù)員,無(wú)論是在中央部委服務(wù),還是在縣政府科局服務(wù),也理應(yīng)如此,因?yàn)槎际菑氖绿峁┕卜?wù)的專業(yè)工作。這種情況下,一個(gè)資深科員的工資高于縣長(zhǎng)是完全可能的。
政務(wù)類公務(wù)員當(dāng)以執(zhí)政黨理想“全心全意為人民服務(wù)”來(lái)要求。事務(wù)類公務(wù)員的管理不斷專業(yè)化,強(qiáng)調(diào)職業(yè)道德,切合多數(shù)人的實(shí)際思想水平,也有利于執(zhí)行效率的提高。
政治改革的重點(diǎn)是黨政聯(lián)動(dòng)
我國(guó)政治的特點(diǎn),決定了我國(guó)縣(市、區(qū))政府的雙重性。
一方面,縣級(jí)政府是中央與省、市政策主要的執(zhí)行機(jī)構(gòu),是它們的行政下級(jí)。我國(guó)中央政府缺少自己的執(zhí)行機(jī)構(gòu),我國(guó)中央行政機(jī)構(gòu)國(guó)務(wù)院的部、委、局、署是依法分別履行國(guó)務(wù)院基本的行政管理職能的機(jī)關(guān)。這些部門(mén)的職責(zé)主要是政策的制定以及宏觀規(guī)劃與指導(dǎo),幾乎都沒(méi)涉及到政策的執(zhí)行。實(shí)際上,我國(guó)的國(guó)務(wù)院主要起一個(gè)政策的宏觀調(diào)控和指導(dǎo)以及總的最高的監(jiān)督職能,中央的政策是通過(guò)中央—省—市—縣—鄉(xiāng)鎮(zhèn)這種金字塔式的層級(jí)逐級(jí)向下執(zhí)行的。不僅中央政策的執(zhí)行,就是省市政策的執(zhí)行也依賴于縣。
另一方面,縣是我國(guó)最基本的地方性實(shí)體,是具有政治色彩的地方單位??h的歷史最悠久、行政區(qū)劃最穩(wěn)定。我國(guó)的省,在人口和疆域可以和歐洲強(qiáng)國(guó)相提并論,但不是提供地方性公共品的合適規(guī)模單位。地方性公共品限于一定的區(qū)域,只有特定的人群才從辦理這些事物中受益。我國(guó)的縣、市(只包括市區(qū)),基本上是提供地方性公共品的合適單位。地方政治主要在縣,縣政府是最具地方性的政府。
上級(jí)層層壓擔(dān)子、派任務(wù),最終都落在縣一級(jí),同時(shí),縣域群眾的期望和訴求,要在縣級(jí)權(quán)力機(jī)構(gòu)中得到反映,要依靠縣級(jí)政府解決。所以,在中國(guó),縣級(jí)政府改革,具有極端重要性并且必然面臨復(fù)雜困難的情況??h級(jí)政府改革不能僅考慮執(zhí)行效率,這不僅是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的改革。
順德大部制改革,在領(lǐng)導(dǎo)決策層面,在區(qū)委核心領(lǐng)導(dǎo)下,建立了黨政領(lǐng)導(dǎo)集體決策、統(tǒng)籌分工的領(lǐng)導(dǎo)體制。全局性重大決策由“四位一體”(黨委、人大、政府、政協(xié))的區(qū)聯(lián)席會(huì)議負(fù)責(zé)。廣東在推廣順德經(jīng)驗(yàn)中,要在縣委建立罷免撤換制度。通過(guò)黨的建設(shè),來(lái)改善地方政府的決策體制或政治體制,在我國(guó)是現(xiàn)實(shí)可行的,也是有效的。
黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制在形成決策過(guò)程中是有著制度性的缺陷,黨的決策和議事機(jī)構(gòu)并沒(méi)有實(shí)體機(jī)構(gòu)化,也沒(méi)有日?;?。黨的各級(jí)代表大會(huì),黨委會(huì)這類機(jī)構(gòu)僅僅是會(huì)議形式出現(xiàn),黨的領(lǐng)導(dǎo)直接體現(xiàn)在以行政首長(zhǎng)的角色行動(dòng)。這很容易造成黨機(jī)構(gòu)和政府機(jī)構(gòu)在工作程序上的沖突,很難厘清黨政關(guān)系。其結(jié)果往往是:政策制定缺乏審議性,難以深思熟慮考慮公共利益,相反卻為部門(mén)利益、特殊利益集團(tuán)背書(shū);人事任免難以公開(kāi)透明;行政部門(mén)的預(yù)算失去控制。
黨的領(lǐng)導(dǎo)是其領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)如各級(jí)黨委會(huì)作為一個(gè)整體,對(duì)重大方針政策進(jìn)行審議和深思熟慮,并擁有相應(yīng)的手段保證這些政策的實(shí)施,每個(gè)成員只能共享整體權(quán)力,而不是黨委成員們分別擁有某種權(quán)力主要是行政權(quán)力和優(yōu)惠,認(rèn)為這些特殊的權(quán)力的總和就是黨的領(lǐng)導(dǎo)。當(dāng)許許多多的黨員擁有在各自領(lǐng)域的特權(quán),黨作為整體的執(zhí)政基礎(chǔ),實(shí)際上在他們的日?;顒?dòng)中已被破壞。
黨政分開(kāi)不是黨同政治分開(kāi),而是黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)不能成為行政組織。在我國(guó),黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)是各級(jí)政府決策部門(mén)的主要部分。通過(guò)黨的建設(shè),實(shí)現(xiàn)黨代會(huì)、黨委會(huì)的機(jī)構(gòu)化、日?;\(yùn)轉(zhuǎn),應(yīng)有專職委員日常駐會(huì);要充分發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主。黨的委員會(huì)職權(quán)包括:重大方針政策的審議、重要人事任免的審議、財(cái)政預(yù)算的審議,監(jiān)督黨委常委會(huì)和行政部門(mén)首長(zhǎng)。黨委常委會(huì)作為決策與行政的融合部門(mén),既監(jiān)督政策的執(zhí)行,同時(shí)領(lǐng)導(dǎo)政策的制定,相對(duì)獨(dú)立于黨代會(huì)與黨委會(huì),但受到后者的約束。
作者系中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)所副研究員
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