李秀中

近年來，各地紛紛推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，在此過程中創(chuàng)造出很多做法。比如較早的“宅基地換住房，承包地換社?！保€有成都的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革、重慶的戶籍制度改革等。而各種做法似乎都圍繞土地展開。

因此，這引起一些質(zhì)疑，質(zhì)疑各地政府推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的動機是在打農(nóng)村土地的主意。上周末，四川省召開全省統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革培訓班，《第一財經(jīng)日報》記者采訪了出席會議的北京大學國家發(fā)展學院院長周其仁教授。

周其仁教授長期關(guān)注各地的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的改革試驗，尤其對成都、重慶等地的改革多年來有持續(xù)的調(diào)查研究。他帶領(lǐng)的北京大學發(fā)展研究院綜合課題組發(fā)布了成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地制度改革的第一、二期研究報告。

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌為何以土地為切入口

第一財經(jīng)日報：現(xiàn)在全國很多地方都在搞城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，比如嘉興等地的一些做法受到廣泛關(guān)注，各地之間各有什么特點？

周其仁：我們?nèi)タ醇闻d的時候，那里才開始搞。他們以鎮(zhèn)為基礎(chǔ)，做出了規(guī)劃和方案設(shè)計，有的已開始實施。我們是研究經(jīng)驗的，所以不要急，等很多地方的實踐及其后果出來以后，還可以仔細研究。

目前調(diào)查多的還在成都，因為這個地方的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、“三個集中”等做法，從2003年就開始了；2008年開始啟動的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革，也進行了兩年。長沙、鎮(zhèn)江、嘉興等地我們也去看過，同時，我們研究小組還關(guān)注各地的報道。大概的印象是，在很遼闊的地域發(fā)生了類似的實踐，但各地的細節(jié)差別還是不小。到底是因為地域差異的需要，當?shù)氐膶嶋H情況就需要這樣做，還是各地對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的理解力、執(zhí)行力有所不同，現(xiàn)在還需要仔細觀察，然后才談得上比較。

日報：現(xiàn)在給大家的印象是，各地搞城鄉(xiāng)統(tǒng)籌都是以土地為切入口，為什么會選擇土地呢？

周其仁：大背景還是城市化。本來的含義是人口向分工更細、收入更高的城市集中。但也帶來其他資源的積聚和集中，其中包括土地。否則，那么多人積聚到一起，空間上怎么容納？還有更重要的一點，城市不同于農(nóng)村的地方是，需要高密度的基礎(chǔ)設(shè)施投資。如何籌資來推進？土地未來收益的資本化是共同的一條路徑。在這個背景下，土地問題開始有了不同于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的含義，不是土壤的肥力多重要，而是土地的位置越來越成為一個關(guān)鍵。位置對頭的地方，就是人口和資本積聚之處，土地租金就會飛速上漲，帶來以肥力論價值的農(nóng)地完全不可想象的收益。這里面有經(jīng)濟規(guī)律在支配。

在我們這里，首先是要不要也承認這個經(jīng)濟規(guī)律，其次是怎樣在我們的條件下充分利用這個規(guī)律。過去老是壓抑這個力量，控制“工業(yè)化超前，城市化落后”的城市發(fā)展，特別是嚴格控制大城市，只許小城鎮(zhèn)發(fā)展，結(jié)果對國民經(jīng)濟和人的文明發(fā)展都不利。改革開放后，經(jīng)濟自由增加了，城市化加速，有其內(nèi)在的道理。因為人們在經(jīng)驗中知道，向城市和大城市移動，雖然千辛萬苦，但有一條很明顯，就是收入機會高一些。這說明，老想阻擋城市化，最后還是擋不住的。現(xiàn)在城市化加速釋放，挑戰(zhàn)不小，但對經(jīng)濟建設(shè)怎么看還是利大于弊。

在什么制度框架下推進城市化

日報：也有人質(zhì)疑各地的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是政府打農(nóng)村土地的主意，比如最近就有人質(zhì)疑重慶的戶籍改革是政府為了拿農(nóng)民的土地？

周其仁：這是第二層次的問題：在什么制度框架下推進城市化？

具體內(nèi)容，就是城市化導致地租的上漲，如何恰當?shù)卦诔抢锶撕娃r(nóng)民，在政府和民間分配。這個問題當然重大，不過我的看法是，無論這方面的問題多大，也要釋放城市化的潛能。這與改革中遇到的問題是一樣的，就是總要在把蛋糕做大的過程中，不斷改善收入分配。打土地主意并不一定就是錯的，似乎農(nóng)地永遠是農(nóng)地，永遠不對城市化做出積極反應，就是最優(yōu)狀態(tài)。要問的問題是，怎樣打土地的主意？在農(nóng)地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘杏玫氐牟豢煽咕艿倪^程中，怎樣把收入分配處理得更好一點，城鄉(xiāng)更兼顧一點，農(nóng)業(yè)與各業(yè)發(fā)展更協(xié)調(diào)一點。

至少我們在成都的調(diào)查中沒有得出這樣的印象，就是成都市這些年費這么大力氣搞城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，是為了拿走農(nóng)民的土地。枝節(jié)的問題永遠有，但主流不是這樣的。

舉一個實例，如果光是為了拿農(nóng)民的地，還要這么辛苦去明確農(nóng)民對土地、房屋的產(chǎn)權(quán)嗎？光一個都江堰市、一個大邑縣，為了確權(quán)頒證，就得投入多少地方財力和動員干部去工作？結(jié)果是每戶農(nóng)民的宅基地、承包地、山林，還有集體土地的所有權(quán)，全部確權(quán)頒證。農(nóng)民手里有了政府頒發(fā)的產(chǎn)權(quán)證，你去“拿地”就沒那么容易了。如果單純就是“拿地”，為什么要自己給自己找麻煩？成都農(nóng)村的產(chǎn)改，綱領(lǐng)就是“還權(quán)賦能”，也就是農(nóng)民的土地權(quán)利，包括集體所有和農(nóng)戶承包的，統(tǒng)統(tǒng)要經(jīng)過確權(quán)頒證。使他們實際大量控制的土地資源，有明確的產(chǎn)權(quán)歸屬。在這個基礎(chǔ)上加強產(chǎn)權(quán)的權(quán)能，也就是在自愿的基礎(chǔ)上，按照利益的引導，推進流轉(zhuǎn)。調(diào)查中我們也知道，確有一些干部對此不那么理解，因為好像是自找麻煩。但是，成都市委、市政府非常明確，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌最重要的就是城鄉(xiāng)人民擁有同等的權(quán)利。城里人買個房，三證俱全，可以經(jīng)由市場流轉(zhuǎn)，業(yè)主依法獲得流轉(zhuǎn)收益，農(nóng)民為什么只能自給自足、擁有財產(chǎn)也得不到財產(chǎn)性收入？所以我們看到成都在全域范圍內(nèi)確權(quán)到戶，這種做法絕不是為了拿地。目前公式化地看地方政府成為一個潮流。我們想還是要實事求是，人家做的對大局、對長遠有利的事情，為什么不能肯定？至于做的不對的、損害農(nóng)民的事情，憑根據(jù)批評、處理就是了。

我們的報告里也寫了，2003~2008年間成都的城鄉(xiāng)收入差距略有收斂，而全國是不斷擴大的。當然這有各種原因，但是千萬人口以上的大都市，北京、上海、廣州都是擴大的，成都、重慶略有收斂，總有值得肯定之處吧？成都的經(jīng)驗也不僅僅只是土地制度變革，在確權(quán)加流轉(zhuǎn)的過程中，重建村莊社區(qū)的治理結(jié)構(gòu)，以都市財政返還農(nóng)村——今年開始是每個行政村每年至少得到20萬元的村莊公共財力——加上前幾年開始的耕保基金，每畝農(nóng)地每年補農(nóng)民300~400元做養(yǎng)老用，匯到個人賬戶，這都是實實在在地分享城市化地租上升的收益。再看他們的農(nóng)地和村莊土地整理，騰出一畝地票來，起碼有15萬元按政策返回農(nóng)村和農(nóng)民?！暗仄薄笔鞘裁匆馑迹烤褪沁^去這塊地是農(nóng)民自己占著蓋房子的、搞建設(shè)的，現(xiàn)在按新的規(guī)劃相對集中居住了，減少農(nóng)村建設(shè)用地，把這個地復墾成農(nóng)地，那個實物的農(nóng)地還是農(nóng)民的，沒拿走，僅僅就是把以前可蓋房、搞建設(shè)用地的權(quán)利，抽象為可供城市發(fā)展用的“地票”，城市為此每畝付15萬元，重慶更厲害，在土地交易所經(jīng)過拍賣，最近我們看到的有幾宗土地的地票拍賣價高達每畝20萬元。這對農(nóng)村和農(nóng)民就可能解決大問題了。

所以，同樣的建設(shè)土地向城市集中，完全可以有不同的路徑。政府憑征地權(quán)拿地，給農(nóng)民的補償較少，是一條路徑。這種做法對城市化積累的貢獻大、城市建設(shè)搞得快，是成就。代價是農(nóng)民分享得少，而且在權(quán)利關(guān)系上他們不是平等談判的一方。成都、重慶探索的是另外一種路徑，在征地制度的旁邊，加一條路，就是確權(quán)、流轉(zhuǎn)、參與、分享，不是一征了事，而是分享城市化地租的上漲收益。

當然，成都的城市土地這些年確實在擴大。我不隱瞞自己的觀點，從經(jīng)濟發(fā)展來看，城市土地擴大總的來說是正常的。城市擴大帶來收入提高有什么錯呢？城市不加以適當擴大，農(nóng)民進城進到哪兒去呢？所以不要認為城市擴大就必錯。問題是城市擴大，增加的地租收入怎么分配得更合理一點。成都經(jīng)驗的可貴之處就在于，探索怎么來解決這個問題。改善村莊的治理結(jié)構(gòu)，同時通過土地的整理掛鉤的平臺，逐步把城市增加財力的一部分返回農(nóng)村。這是分享機制。我們并不主張土地增值全部歸農(nóng)民，但要探索分享的機制，特別是經(jīng)由市場交易、而不是強制征地來尋找分配的平衡點。

以行政權(quán)力剝奪農(nóng)民去拿地，這種現(xiàn)象過去有、現(xiàn)在有、將來也難以完全消除。正因為這種現(xiàn)象的存在，才使得城市化不能以經(jīng)濟允許它的速度發(fā)展。但是反過來，因為有矛盾就人為遏制城市的發(fā)展，那個后果也不是大家要的。所以成都的經(jīng)驗可貴，就在于探索能不能避免兩種極端，找到一個妥當?shù)霓k法來解決城市發(fā)展、城市化籌資，并讓城鄉(xiāng)人民共享城市化加速的收益。

日報：土地增減掛鉤這個政策是不是可以看做城市化籌資模式的一個核心制度設(shè)計？

周其仁：它提供了一個可操作的工作平臺。不過，同樣的掛鉤政策還是有好多種改善的可能。目前全國通行的掛鉤說的是農(nóng)村建設(shè)用地的減少和城市建設(shè)用地增加掛鉤，沒有直接回答掛鉤背后的利益分配問題。它是從主管部門行政管理的角度看問題，如果成都市鄉(xiāng)村建設(shè)用地減少了100萬畝，那么城市建設(shè)用地擴大100萬畝，總體來說耕地就沒有減少，可以保障城市化過程中土地資源配置兼顧當前和長遠。但是，這個100萬畝從這里減少，到那里增加，由此產(chǎn)生的巨大利益怎么分配，過程怎么來執(zhí)行，都還沒有圖景。成都的實踐就是把這個過程變成有圖景的。掛鉤講資源配置，但并不對應唯一的分配方式，同樣的資源配置可能對應不同的分配方式。全國都可以掛鉤，成都的做法是執(zhí)行掛鉤政策，充分利用試驗區(qū)的地位，對分配和權(quán)利的重新安排，進行了有益的探索。

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