⊙記者 朱楠 ○編輯 王曉華

二元土地公有制結(jié)構(gòu)

目前我國實行的是城鄉(xiāng)二元的土地公有制結(jié)構(gòu)，城市土地與農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)主體不同。城市土地為國家所有，農(nóng)村土地為農(nóng)民集體所有。國家擁有高度集中分配土地資源的權(quán)力，國家規(guī)定和管制城鄉(xiāng)土地的用途，建設(shè)用地絕大部分只能用國有土地，集體不可購買國有土地，國家可以強制征收集體土地。在現(xiàn)行的法律框架下，農(nóng)民集體所擁有的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)是不完全的。集體經(jīng)濟組織只有土地占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)，而沒有完全的處分權(quán)，農(nóng)村土地只能通過國家的征收才能改變所有權(quán)主體和所有權(quán)性質(zhì)。

然而，在現(xiàn)行征地制度下，農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)利被忽視，補償不足。從現(xiàn)行的《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定來看，在征地補償方面，采取的是對被征收土地給予適當(dāng)補償，以被征地農(nóng)民的生活水平不降低為原則；補償標(biāo)準(zhǔn)是以產(chǎn)值的倍數(shù)為依據(jù)。

《土地管理法》第47條規(guī)定，國家建設(shè)征收土地，按照被征收土地原用途進行補償。征收耕地的補償費用包括征地補償費、安置補助費及地上附著物和青苗補償費。其中，征地補償費為該耕地被征前三年平均年產(chǎn)值的6-10倍；安置補助費按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計算，每人的補助標(biāo)準(zhǔn)是該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的4-6倍。根據(jù)規(guī)定，土地補償費和安置補助費的總和不得超過耕地被征收前三年平均產(chǎn)值的30倍，這意味著農(nóng)民及其所在集體最多只能取得該土地不超過30年的農(nóng)業(yè)收益。

但是，地方政府以很低補償征得的土地，往往被以數(shù)十倍甚至數(shù)百倍的差價轉(zhuǎn)手用于商業(yè)性開發(fā)，引起農(nóng)民的強烈不滿。而且，征地補償費還經(jīng)常被各級政府及集體經(jīng)濟組織截留，本來就不高的補償費用不能全部到達被征地農(nóng)民手中。

土地財政

1994年，中央政府開始實行分稅制改革，將城市土地收益全部列入地方財政收入。在這樣的制度框架之下，地方政府為了增加地方財政收入，一方面調(diào)整房地產(chǎn)各種稅費標(biāo)準(zhǔn)以增加地方財政收入和預(yù)算外收入，另一方面又以發(fā)展地方財源為重點，進一步外延式發(fā)展地方經(jīng)濟，以地方政府投資帶動地方經(jīng)濟發(fā)展。而土地收益的體制外循環(huán)為政府投資導(dǎo)向式的增長模式提供了資金支持，發(fā)達地區(qū)縣市土地出讓金占到預(yù)算外收入的60%以上，成為名副其實的“土地財政”。

地方政府在土地使用收益博弈中由于信息不對稱而形成的優(yōu)勢地位，阻礙了中央政府實現(xiàn)保護耕地的宏觀目標(biāo)。雖然新的《土地管理法》形成了世界上采用最嚴(yán)格措施保護耕地的法律，但耕地迅速減少的勢頭并沒有得到有效遏制。主要違法案件多發(fā)生在城市的邊緣地域或部分城鎮(zhèn)，縣、鄉(xiāng)政府通常是違法主體。

為了遏制這種局面，2006年國務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》，規(guī)定從2007年1月1日起，土地出讓收支全額納入地方預(yù)算管理。土地出讓收入全部繳入地方國庫，支出一律通過地方預(yù)算從土地出讓收入中予以安排，實行徹底的“收支兩條線”。在地方國庫中設(shè)立專賬，專門核算土地出讓收入和支出情況。

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