最近幾年政府加大了“民生”方面的投入，但總體來看這方面的投入仍相當(dāng)不足。如，從1993-2006年的14年間，我國(guó)文教科學(xué)衛(wèi)生支出占國(guó)家財(cái)政支出總額的比例從1993年的21%下降至2006年的18%。行政管理費(fèi)占國(guó)家財(cái)政支出總額的比例從1978年的4.7%上升到2006年的14%，如果再加上用于行政管理方面的基建等支出大約在20%。又如，近幾年我國(guó)房?jī)r(jià)暴漲，而政府承建保障性住房，是實(shí)現(xiàn)“居者有其屋”的重要政策措施，但我國(guó)在這方面的投入嚴(yán)重不足。2009年中央財(cái)政用于保障性住房的支出僅占當(dāng)年本級(jí)財(cái)政支出的0.4%，而發(fā)達(dá)國(guó)家的這個(gè)比例一般是1%-3%，香港2006-2007年度用于這方面的支出約占特區(qū)政府總支出的6%?？梢姡M管這幾年這方面的支出不斷增長(zhǎng)，但與國(guó)外相比，仍存在巨大差距。正是這種政府提供基本公共產(chǎn)品和服務(wù)與宏觀稅負(fù)水平的不對(duì)稱，才使得納稅人產(chǎn)生稅收負(fù)擔(dān)偏重的感覺。

分稅制改革下一步

《21世紀(jì)》：1994年分稅制改革的背景和目標(biāo)是什么？“省直管縣”、“鄉(xiāng)財(cái)縣管”等方式正推動(dòng)五級(jí)財(cái)政向三級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)化，這種“扁平化”的趨勢(shì)對(duì)于目前的中央地方稅收格局將產(chǎn)生怎樣的影響？

楊志勇：分稅制改革的背景是政府直接掌握的資源數(shù)量過低。當(dāng)時(shí)財(cái)稅改革的目標(biāo)是提高兩個(gè)比重，一個(gè)是財(cái)政收入占GDP的比重，二是中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政總收入的比重。財(cái)政收入占GDP的比重，在1995年達(dá)到最低點(diǎn)，也就是10%點(diǎn)多，這是從1978年以來最低的，現(xiàn)在提高到20%左右。分稅制實(shí)現(xiàn)了財(cái)政收入恢復(fù)性的增長(zhǎng)。分稅制實(shí)行后，中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政總收入的比重提高，給政府履行基本責(zé)任提供了財(cái)力保證，也加強(qiáng)了中央政府的調(diào)控能力?？偟膩碚f，1994年分稅制改革的目標(biāo)已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)了。但是，改革當(dāng)時(shí)設(shè)定的目標(biāo)之一就是中央多拿地方少拿，所以自然就出現(xiàn)了地方財(cái)政一系列問題，而且當(dāng)時(shí)的改革中央和地方之間也只是規(guī)定到中央和省一級(jí)，省以下沒有規(guī)定。

近年來，為繼續(xù)深化分稅制改革，“省直管縣”的改革旨在減少財(cái)政層級(jí)，原則上可以節(jié)約管理成本，保證縣一級(jí)的財(cái)力。但是我國(guó)的行政管理體制非常復(fù)雜，省直管縣會(huì)碰到體制方面的約束。很多地方的省直管縣管的是窮縣，地級(jí)市把財(cái)政狀況好的縣變成了縣級(jí)市，或者改成區(qū)。另外，在轉(zhuǎn)移支付制度沒有解決好的情況下，如果一個(gè)省所管轄的數(shù)量多，省一級(jí)財(cái)政部門可能就要疲于應(yīng)付。而且，盡管有的地市級(jí)政府不管縣財(cái)政了，但是在事權(quán)上地市級(jí)政府對(duì)縣政府還有行政力，因?yàn)榭h的人事、組織關(guān)系等等都是在市級(jí)政府。所以，財(cái)政上的改革必須配套以行政體制、行政區(qū)劃等方面改革，不然效果會(huì)大打折扣。

《21世紀(jì)》：隨著土地財(cái)政和地方融資平臺(tái)規(guī)模不斷擴(kuò)大，地方政府財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配的矛盾日益凸顯。如何評(píng)估當(dāng)前地方政府的財(cái)政收入能力？新一輪分稅制財(cái)政改革如何推進(jìn)？

楊志勇：地方政府財(cái)政收入的能力，各地有各地的情況。比如土地財(cái)政，發(fā)達(dá)地區(qū)的土地值錢，落后地區(qū)的土地卻價(jià)格低廉，賣地能夠獲得的收入很有限。土地財(cái)政的本質(zhì)是把土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓帶來的財(cái)政收入。世界上很多國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)表明，地方財(cái)政基本上一般都是土地財(cái)政，只不過發(fā)達(dá)國(guó)家主要靠的是房地產(chǎn)相關(guān)的稅收。所以，現(xiàn)在地方政府的財(cái)政改革，關(guān)鍵在于轉(zhuǎn)換土地財(cái)政模式，既然要求地方政府承擔(dān)責(zé)任，就要賦予他們對(duì)應(yīng)的財(cái)權(quán)或者財(cái)力。

地方融資平臺(tái)的背后也是地方政府缺錢的問題。目前地方政府在收入方面沒有稅權(quán)和發(fā)債權(quán)，只能通過其他渠道進(jìn)行融資，難免有不規(guī)范的操作。當(dāng)然，目前地方融資平臺(tái)規(guī)模很大，這跟反金融危機(jī)的政策是有關(guān)系的。禁止地方發(fā)債，帶來了形形色色的債務(wù)，且這樣的債務(wù)信息不充分，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)易低估。當(dāng)?shù)胤截?cái)政無力還債時(shí)，出于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的考慮，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)很可能轉(zhuǎn)嫁給中央政府。與其如此，不如在規(guī)范已有的地方債，特別是地方融資平臺(tái)的基礎(chǔ)之上，正式啟動(dòng)地方債制度，允許地方政府發(fā)債。由國(guó)情所決定，地方政府發(fā)債宜選擇日本模式，不宜選擇美國(guó)模式。地方政府發(fā)債總額應(yīng)得到上級(jí)政府直至中央政府的批準(zhǔn)，以統(tǒng)一公債市場(chǎng)，防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

推動(dòng)建立“民生財(cái)政”

《21世紀(jì)》：在稅源數(shù)據(jù)和征管技術(shù)等方面，應(yīng)該推行哪些改革和技術(shù)創(chuàng)新？

安體富：稅收征管的現(xiàn)代化，主要是指征管手段和征管的法律制度的現(xiàn)代化。我們可以借鑒幾個(gè)國(guó)外經(jīng)驗(yàn)。

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