2007年，成都城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的改革經驗引起了北京大學國家發(fā)展研究院院長周其仁教授和他的同事們的濃厚興趣，3年來，周教授多次蒞臨成都，對成都的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌進行了深入系統(tǒng)的研究，“成都經驗對我們的吸引力首先來自城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的全局意義。從空間上看，中國不是城就是鄉(xiāng)，所以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌雖然只有四個字，卻代表了國民經濟的全局。成都市從2003年開始，就把城鄉(xiāng)統(tǒng)籌作為地方施政的綱領。七年過去了，在成都這個地方發(fā)生了很多新鮮事，創(chuàng)造了綜合改革的豐富實踐經驗。”近日，周其仁教授在成都參加全省統(tǒng)籌城鄉(xiāng)農村產權制度改革培訓會，向與會者系統(tǒng)介紹了我國土地制度改革的背景和成都統(tǒng)籌改革的經驗。會后，周教授接受了本報記者的專訪。

“級差土地收益”是一所偉大的學校

“成都的改革實踐給我們第一個啟發(fā)就是充分認識和利用土地級差收益這個規(guī)律，來為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和國民經濟發(fā)展服務?！?/p>

周教授說，成都的實踐表明，充分利用級差土地收益規(guī)律，不但可以更合理地配置城鄉(xiāng)空間資源，而且可以給城鄉(xiāng)統(tǒng)籌提供堅實的資金基礎和工作平臺。在成都已大范圍展開的“國土整治(包括農地整治和村莊整治)的經驗中，我們看到推進農村國土整治所需要的龐大資本，不可能來自農村和農民的自我積累，而只能來自于城市化推高了的土地收益；通過農村國土整治所增加的農地和農村建設用地指標，又經由“占補平衡”和“增減掛鉤”，進一步推動土地資源的集約利用，從而釋放出更多的級差土地收益。這說明，惟有城鄉(xiāng)統(tǒng)籌才可能形成城市資本與農村閑散土地資源的良性互動，才能在城市化進程中更集約地利用日益稀缺的土地資源，并為更公平地分配級差土地收益提供經濟基礎。

“確權”是土地流轉的前提與基礎

“人們知道，級差土地收益是在資源的流轉中產生的。因此，要發(fā)揮級差地租規(guī)律的作用，就要啟動土地資源的流轉。” 周教授認為，成都的實踐讓大家注意到，還有比土地流轉更根本、更基礎的工作有待完成，這就是對農村各類土地和房產資源普遍的確權、登記和頒證。

“成都市2003年提出通過‘三個集中’來推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，到2008年提出推進全面的農村產權改革，其首要內容就是確權。這里講的確權，不僅限于明確界定土地的集體所有權，而且要明確界定所有農村耕地、山林、建設用地與宅基地的農戶使用權或經營權，以及住宅的農戶所有權?！?周教授經過認真研究后也認為，如果不以確權為前提和基礎，貿然發(fā)動大規(guī)模的土地流轉，那么這個流轉的主體就不可能是農民，卻很可能是其他權力主體，從而使土地流轉成為其他權力主體侵犯農民財產權利的又一輪機會，那樣就背離了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的初衷。

“我們在調查中看到，提出確權不容易，認真執(zhí)行更艱難。這是因為多少年來我們對農村土地資源就沒有完成普遍的、有明確法律表達的產權界定?！?但是，成都經由試點，摸索出一套實際可行的確權程序。其中最為人稱道的，就是發(fā)明了“村莊評議會”(有的地方叫“村資產管理小組”)，把歷史上擔負過村莊公共管理責任的長者推舉出來，由他們根據對多年來沒有可靠文本記錄的土地、房產變動的回憶，對入戶產權調查和實測結果進行評議，特別是對存有異議和紛爭的疑難案例進行梳理，并把評議結果作為確權預案公示，直到相關利害的各方都接受，才向政府上報確權方案。由此，農村產改的確權，已從一個比較抽象的口號，發(fā)展為由動員、入戶調查、實地測量、村莊評議與公示、法定公示、最后由縣級人民政府頒證等環(huán)節(jié)組成的可操作程序。

周教授說，經驗表明，以確權為基礎的土地流轉，才能實現(xiàn)同地、同權和同價。這個邏輯順序不可顛倒，否則一哄而起的土地流轉，有可能歪曲改革并讓改革背上黑鍋。成都的確權先行，消除了土地制度改革的系統(tǒng)性風險，為改革加上了一道保險閥。

探索改革現(xiàn)行國家征地制度的現(xiàn)實途徑

“成都的改革不僅涉及土地管理制度和政策的小調整，而且涉及現(xiàn)行國家征地制度的根本變革。”周教授說， 成都經驗很重要的一個方面，就是探索一條改革國家征地制度的現(xiàn)實路徑。實現(xiàn)這一路徑，大概有這么幾個環(huán)節(jié)——

第一個環(huán)節(jié)，在征地制度框架內，主動改變級差土地收益的分配模式，適當擴大政府征地所得對農村和農民的補償,通過占補平衡和掛鉤項目從成都的土地收益中，逐步拿出一個越來越大的數目，返還農村投入土地整治。從經濟道理上說，提高征地所得的返農比例，就是提升征地的成本，終究會發(fā)生抑制征地需求量的效果，與“逐步收縮征地范圍”的戰(zhàn)略意圖是相容的。

第二環(huán)節(jié)，適當擴大征地制度的彈性。譬如都江堰市向峨鄉(xiāng)，那里在災后重建騰出了三千畝非經營性建設用地，復墾后新增加的耕地留在原處，但農村建設用地的指標卻可以到附近的雙流縣換回6億元重建資本。從向峨鄉(xiāng)到雙流縣的距離這么遠，實際上就是擴大了掛鉤項目的半徑，以實現(xiàn)更高的級差地租收益。

第三環(huán)節(jié)，尋找保護耕地的新機制?，F(xiàn)行征地制度高度依賴行政權力配置土地資源，除了保證級差地租集中為城市化的資本之外，還有一點就是方便用行政權力來貫徹保護耕地的政策目標。所以，任何對現(xiàn)行征地制的改革，倘若不能找到保護耕地的新機制，就難以被接受。成都市完全知道這個硬約束，所以成都改革經驗很重要的一個方面，就是從地方的土地增值基金中每年拿出26億人民幣，直接通過補助農民的民生而保耕地。這至少反映了地方的努力，從地方性的土地收益中拿出一個數目來保耕地，為大規(guī)模利用市場機制、充分發(fā)揮級差地租規(guī)律創(chuàng)造條件。

最后一環(huán)，縮小征地與擴大集體建設用地入市并舉。成都的改革實踐面對現(xiàn)實而不是回避現(xiàn)實，在堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃、嚴保耕地的前提下，在改革試驗區(qū)的框架內，大膽而又謹慎地為農村建設用地入市提供創(chuàng)新的合法通道。特別是在利用級差土地規(guī)律進行災后重建方面，進行了開創(chuàng)性的有益探索。成都的經驗說明，農村集體建設用地可以在中國的城市化、工業(yè)化中發(fā)揮更大的作用。要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、建立統(tǒng)一的土地市場，就不但不應該歧視農村集體建設用地入市的權利，而且要為集體建設用地公開、合法、有序地入市，創(chuàng)造更完備的條件。

努力找尋新的平衡點

“眾所周知，土地資源具有空間上的唯一性。一幅土地，用到城市就不能用于種地，用于建工廠就不能用于蓋酒店。由于利益矛盾與觀念的雙重糾纏，在土地問題上常常包含對立的看法。這也是改革土地制度的困難所在?！敝芙淌谡f，成都給我們的啟發(fā)是，千難萬難，也要盡最大努力找尋新的平衡點。這是因為，在我國急速的城市化過程中，只要更充分發(fā)揮級差土地收益規(guī)律的作用，人們總可能找到更多的辦法來使各方的利益都比原來的狀況有所改善。這個基礎是存在的，問題能不能充分反映到觀念上和改革的策略選擇上來。無論如何，要堅持尋找新的平衡點。比如耕地和建設用地，兩者之間當然有矛盾。但它們之間就截然沒有統(tǒng)一性？成都的經驗證明還是有的。因為耕地的產品最后賣到哪里去？農業(yè)落后有很多原因，其中一個重要原因是城市遠不夠發(fā)達，所以既沒有足夠的需求，也無從對農業(yè)提供現(xiàn)代技術、資金等投入。成都就堅持在對立的統(tǒng)一中尋找新的平衡點，譬如耕地資源外，還有大量集體建設用地遠沒有得到充分利用，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的方略下，可以做到既通過保護耕地直接保護農業(yè)，又充分利用城鄉(xiāng)建設用地發(fā)展工業(yè)和城市、最后間接刺激農業(yè)的發(fā)展?？吹綄αⅲ部吹浇y(tǒng)一，就能夠找到新的平衡點。

對于農村建設用地特別是農村居民自用的宅基地，人們擔心如果允許流轉，會不會造成農民的流離失所。這種擔心有根據。但是在成都，我們也看到，深入下去就不難發(fā)現(xiàn)這里面有一個量的臨界點：保證農民的居住權，包括那些進城務工失敗了再回鄉(xiāng)的農民的居住權，人均30-35平方米的宅基地怎么也是夠用了，事實上，政府規(guī)定的農村宅基地面積，也就是人均30平方米?？墒窃谑聦嵣?，由于多年集體福利分地，誰不多占誰吃虧，農民實際占有的宅基地面積大大超過人均30平方米。成都怎么找新的平衡點？就是把農村人均150平方米、或者130平方米居民占用的建設用地分開處理，其中人均30-35平方米的那部分用來保農民的居住權；余下的部分確立為“其他農村建設用地”，經由合適的程序可以釋放出來進入流轉。

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