中國是如何制定五年規(guī)劃、如何進行公共決策的，又是如何進行世界最大規(guī)模的決策民主化實踐的？中國制定“十二五”規(guī)劃的過程，可以對上述問題進行一個初步的解答

文/胡鞍鋼

中國的“十二五”規(guī)劃編制過程是一個公共政策決策過程，它反映了在中國特有的政治體系內(nèi)所發(fā)生的一系列政治行為或過程，不同的機構(gòu)和參與者之間相互作用的過程，也是一個逐步制度化、規(guī)范化和程序化的過程。

公共政策決策過程包括設(shè)定議程、使政策合法化、執(zhí)行政策、評估政策。不同的國家有不同的制度安排和決策過程，因而就會有不同的決策結(jié)果和效果。公共政策決策的過程本身比決策結(jié)果更重要。

對此，以往人們了解甚少，對外似乎又很神秘。實際上，它是一個較為公開的、有其程序性的公共政策與公共決策的過程，分為多個步驟，每一步驟都會形成一個階段性的成果。

“十二五”規(guī)劃的制定過程，大體可以分為以下相互連接的11個步驟：

第一步驟為中期評估(2008年3月至2008年12月)。

國務(wù)院賦予國家發(fā)展和改革委員會的主要職能之一，是擬訂并組織實施國民經(jīng)濟和社會發(fā)展戰(zhàn)略、中長期規(guī)劃和年度計劃。2008年3月，國家發(fā)展和改革委員會組織開展“十一五”規(guī)劃中期評估。中期評估是《國家“十一五”規(guī)劃綱要》第48章首次明文規(guī)定的重要程序，是一個充分民主的過程。

評估過程首先包括三類主體的評估：各部委組織對本部門的“十一五”專項規(guī)劃實施情況進行評估；地方各級(主要是省級)政府也都對本級政府的“十一五”規(guī)劃實施情況評估；第三方獨立評估。

其中，第三方獨立評估是新增加的程序，國務(wù)院發(fā)展研究中心、清華大學國情研究中心和世界銀行駐華辦事處三家機構(gòu)分別以各自的視角和獨立的分析提交了評估報告，包括客觀的批評意見，同時各自提出下一步實施規(guī)劃的政策建議，作為國家發(fā)展和改革委員會起草中期評估報告的重要參考，充分體現(xiàn)公共政策實施評估的專業(yè)化、國際化以及獨立性和客觀性。 這不僅在中國是首次，而且在國際上也是首次。

同時，國家發(fā)展和改革委員會還廣泛聽取意見，深入基層進行實地調(diào)研，通過問卷調(diào)查、召開座談會等形式廣泛征求意見，并向全國人民代表大會財經(jīng)委員會作專題匯報，及時接受指導。

在充分民主的基礎(chǔ)上，由國家發(fā)展和改革委員會集中各方意見，起草《“十一五”規(guī)劃實施情況中期評估報告》，并于2008年12月24日由國家發(fā)展和改革委員會主任張平向十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第六次會議報告，同時附上三家獨立評估報告摘要。

這反映中國五年規(guī)劃獨特的學習機制：前一個五年規(guī)劃實施過半，進行他方和自我評價，及時發(fā)現(xiàn)突出問題，及時提出解決辦法，及時改進《綱要》編制，也為制定下一個五年規(guī)劃做了鋪墊。

第二步驟為前期研究(2008年底至2009年底)。

這包括進行基礎(chǔ)調(diào)查、信息搜集、課題研究以及納入規(guī)劃重大項目的論證等前期工作。

在中期評估的基礎(chǔ)上，2008年底至2009年初，國家發(fā)改委提出了包含8大領(lǐng)域39個題目的“十二五”規(guī)劃前期重大問題，向全社會公開招標，其中有60個單位的選題入選，加上直接委托研究，發(fā)改委系統(tǒng)內(nèi)部研究，選題大約有數(shù)百個之多，參與專家數(shù)千人、研究人員達上萬人，形成幾百萬字的研究報告。

上述研究成果直接為起草《“十二五”規(guī)劃綱要》服務(wù)，相當于“自下而上”驅(qū)動的政策制定模型。這是世界最大規(guī)模的公共政策“集體研究”、“密集研究”和“競爭研究”，國家“花錢”購買“公共決策知識”。

對于同一重大題目，國家發(fā)展和改革委員會采取委托多家研究的方式，以便廣納善言，集思廣益。例如其中最重要的選題，《“十二五”規(guī)劃總體思路和目標研究》，共委托了國家信息中心、國家發(fā)展和改革委員會宏觀經(jīng)濟研究院、國家行政學院、清華大學國情研究中心四家進行獨立研究，于2009年9~10月提交報告。

在此基礎(chǔ)上，國家發(fā)改委吸收各方研究成果起草“十二五”規(guī)劃基本思路，在形成基本思路初稿以后，國家發(fā)展和改革委員會開始征求專家意見、各部門意見。根據(jù)各方的修改意見，國家發(fā)展和改革委員會對基本思路進行修改完善。

第三步驟為形成“十二五”規(guī)劃的《基本思路》(2009年12月至2010年2月)。

根據(jù)前期研究成果，國家發(fā)改委起草了基本思路意見稿，在征求各方面(指各地區(qū)、各部門及專家)意見之后，向黨中央、國務(wù)院匯報。中央政治局常委們詳細討論基本思路，達成政治共識后，向各方通報，以統(tǒng)一認識，進行政治動員。這充分反映在2010年2月初胡錦濤、溫家寶、習近平、李克強等四位中央政治局常委在中央黨校省部級主要領(lǐng)導干部落實科學發(fā)展觀加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變專題研討班上的講話，為“十二五”規(guī)劃的基本思路定調(diào)，其主線就是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，關(guān)鍵詞就是轉(zhuǎn)型。

這是一次從民主到集中的過程，主要是社會范圍內(nèi)民主到集中的過程。而后，開始了下一輪的民主和分散，相當于“自下而上”驅(qū)動的政策制定模型。一旦形成基本思路，就為爾后的調(diào)查研究、廣泛聽取各方意見、起草黨中央建議提供了基礎(chǔ)。

第四步驟為黨中央《建議》起草階段(2010年2月至2010年10月)。

《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議(草案)》，是在中央政治局常委會直接領(lǐng)導下制定的。

2010年2月，中央成立由李克強擔任組長的“十二五”規(guī)劃《建議》起草小組，起草小組主要由國務(wù)院研究室、國家發(fā)展改革委以及各部門人員參與。起草小組工作方式大體是先集中學習，主要是集中學習有關(guān)材料；隨后組成專題調(diào)研組分赴各地調(diào)研；在此基礎(chǔ)上起草送審《提綱》。根據(jù)中央領(lǐng)導人對于送審《提綱》的指示，以及各方面的意見，起草小組開始集中寫作，起草《建議》。中央政治局常委多次聽取匯報，中央政治局對《建議》進行多次討論。

從3月全國人民代表大會閉幕之后，中央政治局九位常委和其他委員分赴各地進行專題調(diào)研。這是中央領(lǐng)導人與地方負責人直接信息溝通的最好形式，一方面“百聞不如一見”，中央領(lǐng)導人直接獲得第一手信息，了解第一手材料，另一方面，地方負責人可以直接反映他們的實際要求和具體建議，就重大政策交換意見，達成共識。

2010年3月~2010年9月間，全國人大、全國政協(xié)、民主黨派分赴全國各地就“十二五”規(guī)劃編制進行專題調(diào)研，為“十二五”規(guī)劃編制提供咨詢。與此同時，各階段的起草小組工作人員更是經(jīng)常性地進行深入調(diào)研，通過調(diào)研來研究問題，形成思路。2009年末到2010年初，國家發(fā)改委赴東部、西部、中部三個地區(qū)專題調(diào)研，并召開了四個地區(qū)(其中東北地區(qū)和中部地區(qū)合并召開)關(guān)于“十二五”規(guī)劃思路研究的“片會”。

形成《建議》的過程就是民主決策的過程。一是廣泛聽取各地方、各部門黨委(黨組)、黨內(nèi)老同志和黨內(nèi)精英意見，以集中全黨的智慧；二是廣泛征求各民主黨派與全國工商聯(lián)負責人、無黨派人士等的黨外精英意見，以吸收社會的智慧，對《建議》不斷修改、充實、完善。還要在中央政治局常委會、中央政治局會議多次討論，形成《建議》的討論稿正式提交中共十七屆五中全會。

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