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    北大學者:要準確理解一號文件“城鎮(zhèn)化”的指向

    2010年01月25日 02:36第一財經(jīng)日報 】 【打印共有評論0

    彭真懷

    今年的一號文件,將寄希望于城鎮(zhèn)化成為經(jīng)濟增長的新引擎,提出推進城鎮(zhèn)化發(fā)展的制度創(chuàng)新。這充分表明中央已經(jīng)認識到農(nóng)業(yè)問題不能局限在農(nóng)業(yè)內(nèi)部解決,農(nóng)村問題不能局限在農(nóng)村內(nèi)部解決,農(nóng)民問題不能局限在農(nóng)民內(nèi)部解決。但城鎮(zhèn)化制度創(chuàng)新有個最重要的前提,就是必須準確理解一號文件城鎮(zhèn)化的指向,澄清對城鎮(zhèn)化概念的模糊甚至錯誤認識。

    筆者認為,中小城市不應當成為城鎮(zhèn)化的重點。按照我國城市的分級分類,大城市特指北京、上海、天津、重慶4個直轄市;中等城市指青島、大連、廣州等15個副省級城市;小城市指設區(qū)的268個地級市。至于369個縣級市,在本質(zhì)上仍屬于縣域經(jīng)濟的范疇。從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的政策層面看,大中小城市繼續(xù)盲目擴張規(guī)模,會造成越來越嚴重的困難。況且今年一號文件本身還提出了要繼續(xù)推進省直管縣財政管理體制改革,實行市縣分治。

    從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)關系看,小城鎮(zhèn)才是連接城鄉(xiāng)、工農(nóng)的紐帶,是農(nóng)村社會公共品的提供基地和服務載體。抓住小城鎮(zhèn)這個關節(jié)點,實際上就抓住了城鎮(zhèn)化制度創(chuàng)新的關鍵環(huán)節(jié)。今年的一號文件把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展作為全面建設小康社會的根本要求,把推進城鎮(zhèn)化作為保持經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的持久動力,就必然要求深化農(nóng)村戶籍制度、土地制度、行政管理制度和社會保障制度的改革,掃清前進道路上的制度性障礙,形成統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的內(nèi)生變量。

    小城鎮(zhèn)發(fā)展的制度創(chuàng)新,是一個不斷完善的過程。一般情況下,制度越不完善,制度創(chuàng)新的潛力就越大,制度創(chuàng)新所釋放的能量也就越大。

    筆者發(fā)現(xiàn),農(nóng)民通過對城鄉(xiāng)差距的理性思考,會自然形成對自己生存定位的判斷。從這個意義說,城鄉(xiāng)差距越大,要求小城鎮(zhèn)發(fā)展的動力也就越大,反之則越小。在同等條件下,當落后的農(nóng)村與發(fā)達的城市并存時,農(nóng)民自然會選擇發(fā)達的城市。如果在政策硬約束下不能進入城市,那就會選擇條件相對優(yōu)越的小城鎮(zhèn),建設自己的家園。

    從戶籍制度創(chuàng)新看,放寬落戶條件,允許有穩(wěn)定職業(yè)和收入的農(nóng)民工及其子女轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口,是今年一號文件所釋放出的政策信號。應該指出,這個信號還不是一次徹底的戶籍制度改革,仍然帶有明顯的試點特色,因為大中小城市的戶籍制度至今沒有松動跡象。但可以樂觀預期的是,如果這個信號能夠落實,就可以克服土地城鎮(zhèn)化的弊端,最終完成農(nóng)村人口轉(zhuǎn)化為小城鎮(zhèn)人口、農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)化為非農(nóng)業(yè)人口,小城鎮(zhèn)人口占農(nóng)村人口比重逐漸提高這樣一個動態(tài)過程,從根本上解決好農(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村問題。

    從土地制度創(chuàng)新看,今年的文件,要求安排年度土地利用計劃支持小城鎮(zhèn)發(fā)展,用于產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展,方便農(nóng)民就近轉(zhuǎn)移就業(yè)。農(nóng)村土地制度的一個基礎性缺失,就是長期以來沒有建立有效的現(xiàn)代產(chǎn)權制度,集體土地所有權有多個代表,主體模糊不清,農(nóng)民處于弱勢地位。這是全部癥結(jié)所在,也是城鎮(zhèn)化制度創(chuàng)新的突破口。值得注意的是,成都、蘇州等地已突破 “先征地后轉(zhuǎn)為建設用地”、“集體土地使用權不能抵押”的制度約束,越過國家管制,引導土地大量流向非農(nóng)用途。盡管不斷遭到批評、責難和制裁,卻屢禁不止。我認為需要因勢利導,及時形成切實可行的制度安排,規(guī)范和引導土地流轉(zhuǎn)。

    從行政管理制度創(chuàng)新看,今年的文件明確指出,要完善加快小城鎮(zhèn)發(fā)展的財稅、投融資等配套政策,推動經(jīng)濟發(fā)展快、人口吸納能力強的鎮(zhèn)行政管理體制改革,下放管理權限,合理設置機構(gòu)和配備人員編制。事實上,從 1998年起,以“撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)、精簡機構(gòu)、分流人員”為主要標志的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理制度創(chuàng)新已經(jīng)開始起步,但究竟應該如何繼續(xù)推進,還存在許多爭議。筆者認為,鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理制度創(chuàng)新的障礙性因素很多,但最根本的是政府職能錯位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一直未能成為一級完備的政府,缺少決策權和相應的施政能力。值得注意的是,鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理制度創(chuàng)新應得到國家層面政治體制改革的響應和支持,為處理中央與地方關系探索一個新的模式。

    從社會保障制度創(chuàng)新看,今年的文件著力解決新生代農(nóng)民工問題,允許符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶,并納入城鎮(zhèn)社會保障、住房保障等公共服務體系,享有與城鎮(zhèn)居民同等的權益。近年來,由于農(nóng)村社會保障體系不健全、農(nóng)民就業(yè)不充分、部分失地農(nóng)民利益補償不到位所導致的上訪,成為社會不穩(wěn)定的重大隱患。社會保障制度創(chuàng)新不僅可以切實解決好失地農(nóng)民的就業(yè)和生活保障問題,保證城鄉(xiāng)居民教育、醫(yī)療保健等方面條件更加平等,而且能夠改善農(nóng)村貧困地區(qū)的生產(chǎn)生活條件,對城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展和社會進步產(chǎn)生積極的互動作用。

    (作者系北京大學地方政府研究院院長)

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    作者:    編輯: daiyb
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