李奇霖

李奇霖，民生固收負(fù)責(zé)人。文章觀點與供職單位無關(guān)。

導(dǎo)語: 2015年財稅改革，更多圍繞一個“債”字，而2016年改革面臨的收入之困、支出之困還要繼續(xù)一段時間。未來改革要理清政府與市場之間的關(guān)系，進(jìn)而實現(xiàn)政府端供給的改革以及促進(jìn)私人領(lǐng)域的供給改革。由此，未來財稅改革可能進(jìn)一步深化的三個領(lǐng)域可重點關(guān)注。

一、財稅改革之2015：完善地方政府舉債職能

回顧2015年財稅改革，更多圍繞一個“債”字。通過存量債務(wù)甄別清理、繼而發(fā)行地方政府債券置換，以及后續(xù)新增債務(wù)的規(guī)范管理等措施，結(jié)束了地方債務(wù)問題一直處于“說不清算不明”的狀態(tài)。這正是十八屆三中全會之后建立現(xiàn)代財政制度、調(diào)整地方政府事權(quán)財權(quán)匹配度的應(yīng)有之義。

首先，理清歷史債務(wù)，結(jié)束政企不分格局。舊的財稅體制之下，地方政府缺乏負(fù)債融資功能，而事權(quán)過重、財權(quán)缺乏的先天因素導(dǎo)致2008年之后的投資計劃中，地方政府通過融資平臺這類預(yù)算軟約束主體累積了大量顯性或隱性債務(wù)。以2014年底為節(jié)點，舊債務(wù)甄別劃落定，地方政府存量債務(wù)確認(rèn)為15.4萬億，新債務(wù)只有地方政府債券一種形式，結(jié)束了地方政府無序融資的歷史問題；

其次，穩(wěn)增長壓力下，債務(wù)置換以時間換空間。通過3.2萬億的債務(wù)置換，地方政府通過公開結(jié)合定向的置換方式，將過去高息的城投債、信托融資、BT等形式的債務(wù)置換為低息地方政府債券，延長債務(wù)本金支付期限，在收入增速放緩而支出壓力增大的情況下，為穩(wěn)增長騰挪出更多可用資金；

最后，新增債務(wù)規(guī)模限額管理，負(fù)債途徑只有發(fā)行地方政府債券。以規(guī)范的地方政府債券為資本性支出融資，是發(fā)達(dá)國家的普遍做法，而我國地方政府債務(wù)在過去幾年時間內(nèi)過快增長很大一部分原因也在于政府舉債無門。今后地方政府新增債務(wù)納入限額管理，債務(wù)規(guī)模也就有了天花板，防止債務(wù)的無序增長、違規(guī)支出，避免了財政金融風(fēng)險發(fā)生的可能性。

總的來說，2015年的財稅體制改革，受到經(jīng)濟(jì)增速下行壓力不斷增加的影響，首先解決的是債務(wù)問題，并通過規(guī)范的舉債行為完善現(xiàn)代化的財稅體制，而展望2016年，改革面臨的收入之困、支出之困還要繼續(xù)一段時間。

二、改革之困：收支壓力并存

（1）收入之困

伴隨經(jīng)濟(jì)增長中樞下調(diào)、稅制改革以及土地財政弱化，地方政府公共財政收入、土地出讓收入均不同程度下滑，尤其對于過去以制造業(yè)、房地產(chǎn)為支柱產(chǎn)業(yè)的地區(qū)，壓力更為明顯。未來，地方政府面臨的收入結(jié)構(gòu)性調(diào)整壓力依然不小。

首先，稅收收入受制于企業(yè)虧損面積的不斷增加，而財稅體制推動的重要內(nèi)容即未來“營改增”的推進(jìn)將會成為另一個壓力來源。

其次，土地收入的下滑可能更加嚴(yán)重。房地產(chǎn)去庫存壓力難言減輕，造成土地出讓直線下滑、出讓收入大幅減少。2014年土地出讓金收入增速由2013年的33%直接降至3%，同期土地出讓面積負(fù)增24%，而截至2015年11月底，土地出讓面積同比減少16.7%，意味著依賴土地出讓維持政府支出的情況已經(jīng)難以持續(xù)。

（2）支出之困

私人領(lǐng)域面臨產(chǎn)能過剩、出口需求減弱，投資需求長期疲軟，此時的地方政府作為政府部門主要的事權(quán)承擔(dān)者，穩(wěn)增長的壓力逐漸加大。但與2008年金融危機(jī)之后不同的是，此輪財稅改革以43號文為標(biāo)志，徹底杜絕了地方政府通過融資平臺等非市場化主體間接加杠桿，政府資本性支出限定在發(fā)行地方政府債券和PPP兩種途徑。

一方面，地方政府債券受限于赤字率這一硬性指標(biāo)，今年2.3%的赤字率中，地方政府財政赤字分配到5000億新增限額，然而，相比于2013.6月-2014年之間4.6萬億的債務(wù)增量， 5000億的赤字規(guī)模對于實際地方政府投資支出的支持相當(dāng)微弱；

另一方面，PPP模式的推廣雖然為地方政府加杠桿提供了理想途徑，但短期內(nèi)由于政策法規(guī)尚需完善、私人資本退出機(jī)制缺乏以及養(yǎng)老、教育等推廣領(lǐng)域的盈利模式不清晰，造成私人資本進(jìn)入PPP的熱情一直不高，盡管各地政府通過PPP產(chǎn)業(yè)基金、PPP引導(dǎo)支持基金不斷加大財政資金支持力度，但終究是支出先行，投資落后。

三、財稅改革深化如何走？

在存在閑置資源、社會有效需求不足的前提條件下，政府投資能夠彌補私人投資暫時性不足，繼而拉動社會總需求實現(xiàn)明顯的逆周期調(diào)節(jié)。而當(dāng)下，國內(nèi)的主要問題已然與2008時期不同，經(jīng)濟(jì)增速放緩的根源由需求不足轉(zhuǎn)為有效供給不足，實施單純的凱恩斯式需求管理，邊際效果是不斷減弱的，穩(wěn)增長需要從供給端和需求端同時發(fā)力，才能解決經(jīng)濟(jì)新動能不足的問題。

而財稅改革實現(xiàn)的，不僅僅是糾正舊體制下中央、地方之間不合理的權(quán)責(zé)分配，更重要的是通過地方政府事權(quán)合理分配、融資職能確認(rèn)以及收支行為的規(guī)范管理，理清政府與市場之間的關(guān)系，進(jìn)而實現(xiàn)政府端供給的改革以及促進(jìn)私人領(lǐng)域的供給改革。

從這一角度出發(fā)，在2015年政府債務(wù)甄別劃定、新增債務(wù)限額管理的基礎(chǔ)上，未來財稅改革可能進(jìn)一步深化的領(lǐng)域包括：

1）打造以公共服務(wù)領(lǐng)域為核心的政府供給端：過去的政府供給一直是以滿足城鎮(zhèn)化對基礎(chǔ)設(shè)施的大量需要為主的，但隨著城鎮(zhèn)化水平逐漸放緩，居民財富增加，政府供給中養(yǎng)老、醫(yī)療等公共服務(wù)的短缺問題逐漸顯現(xiàn)，轉(zhuǎn)變政府供給結(jié)構(gòu)，打造以公共服務(wù)領(lǐng)域為核心的供給端是未來財稅體制改革中政府職能的改變方向。

2）以多元化的投資主體構(gòu)建PPP投資體系：城投公司歷史形成的對收益不敏感，私人資本市場化運營以創(chuàng)新實現(xiàn)最大化盈利，兩者截然不同的優(yōu)勢其實均可以為政府供給側(cè)所用—在PPP推行的初始階段，依賴城投公司的低收益特點打開PPP投資困局，探索出適合不同投資領(lǐng)域的建設(shè)模式，然后不斷放開私人資本準(zhǔn)入條件，創(chuàng)新盈利模式。

3）稅收體制改革：稅收是地方政府調(diào)節(jié)社會資源配置、維持市場有序行為的重要手段，財稅改革不僅僅是政府自身收支行為的調(diào)整，更重要的是通過理清政府、市場的關(guān)系。以稅收為途徑調(diào)節(jié)市場資源配置，在傳統(tǒng)行業(yè)產(chǎn)能過剩、新興產(chǎn)業(yè)成本太高造成的供給不足困局中，激活市場活力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)動能新舊轉(zhuǎn)換：一個是提高直接稅比例，減少稅收的重復(fù)征收、降低企業(yè)稅務(wù)負(fù)擔(dān)，其次是通過消費稅、資源稅等稅種的調(diào)整促進(jìn)消費升級、重污染重耗能產(chǎn)業(yè)改革，實現(xiàn)私人領(lǐng)域供給結(jié)構(gòu)的升級。

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