喬新生

一份標(biāo)有“特急”字樣的財(cái)政部文件近日下發(fā)各個(gè)地方財(cái)政部門，要求各地堅(jiān)決制止正在發(fā)生的地方財(cái)政擔(dān)保向社會(huì)公眾集資的行為。短短一年間，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)迅速膨脹，若外部環(huán)境一旦惡化，許多地方政府將不堪重負(fù)。

但與以往不同，這一輪地方政府融資行為不是直接設(shè)立信托公司，或者直接向銀行融資；而是由地方政府出面設(shè)立擔(dān)保公司，由擔(dān)保公司為企業(yè)籌資，所籌資金用于政府項(xiàng)目。企業(yè)一旦出現(xiàn)危機(jī)，受損的只是擔(dān)保公司，與地方政府毫無關(guān)系。正是這種特殊的金融法律關(guān)系，使得地方政府可以從容地應(yīng)對(duì)各類檢查。各種統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，一些地方政府已采用這種融資方式獲取大量資金，資金鏈條涉及方方面面，已放大了商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。所以，如果沒有央行和銀監(jiān)會(huì)的協(xié)助，單靠財(cái)政部緊急剎車，實(shí)難真正收到效果。

上世紀(jì)90年代實(shí)行分稅制改革后，為了確保地方財(cái)政收入不斷增加，許多地方政府興建開發(fā)區(qū)，通過圈地運(yùn)動(dòng)吸引海內(nèi)外資本。由于國務(wù)院采取斷然措施，制止盲目圈地，一場災(zāi)難才沒有發(fā)生。可是，一些地方政府已從土地開發(fā)中嘗到了甜頭，他們通過“經(jīng)營城市”，借助于房地產(chǎn)開發(fā)增加財(cái)政收入。進(jìn)入本世紀(jì)初，一些地方政府除了繼續(xù)發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)，還通過興辦地區(qū)性銀行籌集資金。不過，在一些商業(yè)銀行競爭較為激烈的地區(qū)，由于地區(qū)性中小銀行普遍缺乏吸取存款的能力，使得地方政府不得不在非銀行金融企業(yè)領(lǐng)域做文章，通過設(shè)立財(cái)務(wù)公司、擔(dān)保公司、信托公司，直接或者變相地籌集資金。

此次財(cái)政部出臺(tái)有關(guān)文件，揭開了冰山一角：一些地方政府向不特定的人籌集資金，承諾一定期限內(nèi)給予出資人貨幣、實(shí)物或者股權(quán)等豐厚回報(bào)。政府設(shè)立的擔(dān)保公司，對(duì)于企業(yè)的債務(wù)大包大攬。部分商業(yè)銀行出于部門利益需要，對(duì)這種特殊的融資方式睜一只眼閉一只眼，結(jié)果導(dǎo)致地方政府的融資規(guī)模越來越大，融資的項(xiàng)目越來越廣泛，而融資的風(fēng)險(xiǎn)越來越難以控制。

我國地方政府與主要商業(yè)銀行之間的關(guān)系，是一種非常微妙的關(guān)系。我國主要商業(yè)銀行是中央企業(yè)，地方政府從商業(yè)銀行獲取貸款，既是商業(yè)性行為，同時(shí)也是政策性行為。而一些地方政府正是利用了商業(yè)銀行的特殊地位，不斷地從主要商業(yè)銀行籌集資金，用于地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。他們通過設(shè)立國有擔(dān)保公司為企業(yè)提供擔(dān)保，這樣“打擦邊球”，事實(shí)證明既可以繞開國家現(xiàn)行的法律，同時(shí)又可以巧妙地回避財(cái)政部的有關(guān)檢查。因此，筆者以為，想要真正剎車，應(yīng)由中國人民銀行通過征信系統(tǒng)，清查現(xiàn)有的擔(dān)保公司，并且跟蹤調(diào)查大宗資金的走向，并在此基礎(chǔ)上制作調(diào)查統(tǒng)計(jì)報(bào)告，供國務(wù)院決策參考。因?yàn)樨?cái)政部很難跟蹤調(diào)查地方政府通過擔(dān)保公司進(jìn)行的融資行為，也無法詳細(xì)分析資金的使用情況。除非地方政府公開參與國有企業(yè)融資活動(dòng)，財(cái)政部很難懲處地方政府間接的違法行為。

為什么地方政府熱衷于融資？

首先，分稅制改革之后，地方政府缺乏正常的融資渠道，他們不得不通過旁門左道獲取發(fā)展資金。其次，地方政府不受節(jié)制的現(xiàn)象非常嚴(yán)重。第三，也是最根本的原因，我國現(xiàn)行法律不到位。雖然我國預(yù)算法明確規(guī)定，地方政府不得發(fā)行債券；我國擔(dān)保法明確規(guī)定，國家機(jī)關(guān)不得為保證人，但是，地方政府委托他人定向發(fā)行債券、地方政府設(shè)立國有企業(yè)從事?lián)；顒?dòng)的現(xiàn)象屢見不鮮。此次財(cái)政部文件明確規(guī)定“嚴(yán)禁違反或者規(guī)避相關(guān)法律的規(guī)定，為平臺(tái)公司向社會(huì)公眾集資等直接或變相提供財(cái)政擔(dān)?！?，可是，在沒有真正約束地方政府權(quán)力的情況下，這樣的規(guī)定究竟具有多少價(jià)值，業(yè)內(nèi)人士不難作出判斷。

我國人民代表大會(huì)制度隱含著高度地方自治。地方人民代表大會(huì)可以選舉產(chǎn)生政府和司法機(jī)關(guān)，地方人大和人大常委會(huì)可以審議地方政府預(yù)算，這就為地方財(cái)政自治提供了憲法和法律空間。地方政府完全可以根據(jù)本地發(fā)展需要，通過各種方式籌集資金。但是，如果地方財(cái)政盲目擴(kuò)張，導(dǎo)致財(cái)政赤字膨脹，那中央政府和司法機(jī)關(guān)就應(yīng)當(dāng)依法追究地方政府負(fù)責(zé)人的法律責(zé)任，當(dāng)?shù)鼐用褚部梢韵蛉嗣穹ㄔ禾崞鹪V訟，追求政府負(fù)責(zé)人的法律責(zé)任?？闪钊诉z憾的是，我國至今尚無這樣的相應(yīng)法律條款，雖然現(xiàn)行的預(yù)算法禁止地方政府發(fā)行債券，擔(dān)保法禁止地方政府從事?lián)Ｐ袨?，但是，曾?jīng)出現(xiàn)過的信托投資公司和現(xiàn)在普遍存在的國有擔(dān)保公司已充分說明，現(xiàn)行的法律制度設(shè)計(jì)還有大漏洞。而只有從源頭控制行政機(jī)關(guān)及其負(fù)責(zé)人的權(quán)力，中國的財(cái)政體制才能真正理順。

(作者系中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)社會(huì)發(fā)展研究中心主任，教授)