破解“三農”難題，功夫當在農外——這句話有些絕對，但也不無道理。新世紀以來的連續(xù)第7個中央一號文件昨日發(fā)布，將推進城鎮(zhèn)化發(fā)展作為重要的現(xiàn)實任務。借大力推進城鎮(zhèn)化來破題，便大有功夫“在農外—的意味。

題為《中共中央國務院關于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度進一步夯實農業(yè)農村發(fā)展基礎的若干意見》的2010年一號文件，將“加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度進放在了工作的突出位置。其中，積極穩(wěn)妥地推進城鎮(zhèn)化，又是加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度的重要抓手。

問題于是擺在面前：為什么選擇城鎮(zhèn)化這個關鍵詞，而不是城市化？如果選擇推進城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略來加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，進而夯實農業(yè)農村發(fā)展基礎，那么我們要什么樣的城鎮(zhèn)化？

城鎮(zhèn)化不等于城市化。按照中央農村工作領導小組副組長陳錫文的說法，今后重點要發(fā)展的，主要是內地的一部分地級城市，以及縣城和中心鎮(zhèn)。這意味著，今后要推進發(fā)展中小城市和城鎮(zhèn)，且重心還在后者。

回顧過往，城市化一度是重要的戰(zhàn)略選擇。伴隨著改革開放的進程，中國的城市化之路曾經波瀾壯闊。但隨著大城市規(guī)模的迅速擴張，“大城市病”逐漸凸顯。一些大城市已然超載，人口資源環(huán)境壓力不斷增加，可持續(xù)發(fā)展成為問題。同時，從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的角度，重在發(fā)展大城市的城市化戰(zhàn)略難以產生效用。

相比而言，推動小城鎮(zhèn)的發(fā)展，則能更好地起到以城帶鄉(xiāng)之效。正如北京大學地方政府研究院院長彭真懷近日在本報撰文所稱，從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)關系看，小城鎮(zhèn)是連接城鄉(xiāng)、工農的紐帶，是農村社會公共品的提供基地和服務載體。今年的一號文件抓住小城鎮(zhèn)這個關節(jié)點，實際上就抓住了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的關鍵環(huán)節(jié)。可謂真知灼見。

可以看到，小城鎮(zhèn)的發(fā)展，可轉移出大量的農民，幫助解決“三農”問題。今年的一號文件，強調健全強農惠農政策體系，推動資源要素向農村配置，提高現(xiàn)代農業(yè)裝備水平，促進農業(yè)發(fā)展方式轉變，反映出對新農村建設的依然重視。在將來，城鎮(zhèn)化與新農村建設是解決“三農”問題的兩個重要支點，互相倚賴，光靠一方面不行。

那么，我們要什么樣的城鎮(zhèn)化？回答這個命題，先要厘清城鎮(zhèn)化的本質。城鎮(zhèn)化的要義在于，要將農民(特別是新生代農民工)轉變成市民。城鎮(zhèn)化不是簡單的農民進城，而是將戶籍制度的破題與中小城市和城鎮(zhèn)的發(fā)展結合在一起，并賦予新市民們同等的教育、社保、就業(yè)等權利。推進城鎮(zhèn)化，將是一個系統(tǒng)性工程。

正因此，今年的一號文件，強調要深化戶籍制度改革，加快落實放寬中小城市、小城鎮(zhèn)特別是縣城和中心鎮(zhèn)落戶條件的政策，促進符合條件的農業(yè)轉移人口在城鎮(zhèn)落戶并享有與當?shù)爻擎?zhèn)居民同等的權益?？梢哉f，沒有戶籍制度的改革，也就沒有真正的城鎮(zhèn)化；沒有公共服務的平等，也難以真正推進城鎮(zhèn)化。

一號文件提出，要推進城鎮(zhèn)化發(fā)展的制度創(chuàng)新，這自然是極為重要的，放開戶籍制度就是突破之一。同時，要鼓勵農民工逐步納入城鎮(zhèn)住房保障體系——安居才能樂業(yè)，才能真正產生內心的歸屬感。另外，要大力發(fā)展縣域經濟，提升城鎮(zhèn)的承載能力，如此等等。

事實上，要推進城鎮(zhèn)化發(fā)展，還必須先打消發(fā)展城鎮(zhèn)化的一些顧慮。如有人擔心，推進城鎮(zhèn)化可能導致“貧民窟”的出現(xiàn)，從城鄉(xiāng)二元結構演變到城鎮(zhèn)中的二元結構；有人擔心，農業(yè)人口轉為市民，可能增加社保的負擔；有人還擔心，公共資源的供給能力將因此受到影響，還會給就業(yè)產生大的沖擊，等等。

其實，上述顧慮大可不必。比之農民工進入大城市，農民工融入小城鎮(zhèn)的門檻要低許多，出現(xiàn)“貧民窟”的可能也會更低。不可否認，一些地方的城郊接合部的確存在治安等方面的問題，但隨著戶籍、社保等方面制度的落實，流動性人口轉化為定居人口，城鎮(zhèn)中不至于出現(xiàn)明顯的二元結構。

未來的事實將表明，相對有能力融入城鎮(zhèn)化進程中的，將主要是新生代農民工。目前，這個農民工群體的平均年齡還很輕，距離社保最終支付期還有很長時間，現(xiàn)在加入到社保體系中，將為城鎮(zhèn)老齡人口做貢獻，而不是增添負擔。同時，伴隨著國家政策對城鎮(zhèn)化的傾斜，小城鎮(zhèn)會迎來新的發(fā)展機遇期。在這個過程中，農民工融入城鎮(zhèn)當中，將與原有居民的就業(yè)互為補充，甚至可能創(chuàng)造出新的就業(yè)機會。

概言之，選擇城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，是在特定歷史階段的必然。大力推進城鎮(zhèn)化，為破解“三農”問題提供了新路徑。但是，這個過程注定漫長，需要有好的規(guī)劃，要有好的制度安排，還要有堅定的決心。