關(guān)于修訂《基金會(huì)管理?xiàng)l例》建立公益性基金托管制度的提案

全國(guó)政協(xié)委員 招商銀行行長(zhǎng) 馬蔚華

[提案摘要]

《基金會(huì)管理?xiàng)l例》促進(jìn)了社會(huì)力量參與公益事業(yè)，推動(dòng)了社會(huì)救助、教育、醫(yī)療衛(wèi)生等社會(huì)公益事業(yè)的發(fā)展。然而公益性基金的財(cái)產(chǎn)管理依然具有體制不透明、程序不清晰、管理不規(guī)范的滯后特征，尤其是未能引入國(guó)際通行的獨(dú)立第三方托管模式，通過(guò)市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制對(duì)基金財(cái)產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)督，從而缺失了資金監(jiān)管的關(guān)鍵性環(huán)節(jié)。為此，有必要對(duì)《條例》進(jìn)行相應(yīng)修訂，建立公益性基金的銀行托管制度，明確公益性基金財(cái)產(chǎn)的獨(dú)立性，以加強(qiáng)對(duì)公益性基金的監(jiān)管治理。

一、背景及問(wèn)題

2004年國(guó)務(wù)院第400號(hào)令頒布實(shí)施《基金會(huì)管理?xiàng)l例》(下稱“條例》)，為我國(guó)基金會(huì)制度構(gòu)建了基本框架，有力地促進(jìn)了社會(huì)力量參與公益事業(yè)，推動(dòng)了社會(huì)救助、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等社會(huì)公益事業(yè)的發(fā)展。特別是近年來(lái)，在抗震救災(zāi)等一系列突發(fā)公共危機(jī)事件中，各類(lèi)公募基金會(huì)發(fā)揮了積聚利用公益性捐款的樞紐與渠道作用，極大地提升了社會(huì)關(guān)注度；另一方面，隨著我國(guó)社會(huì)財(cái)富的快速積累和公民社會(huì)責(zé)任意識(shí)的增強(qiáng)，企業(yè)家或企業(yè)出資成立的非公募基金會(huì)也進(jìn)入了快速發(fā)展期。根據(jù)民政部民間組織管理局《2008年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)報(bào)告》，截止2008年底，全國(guó)共有基金會(huì)1597個(gè)，比上年增長(zhǎng)19.2%，其中公募基金會(huì)943個(gè)，非公募基金會(huì)643個(gè)。

然而，在數(shù)量不斷增加、規(guī)模迅速膨脹、影響日益擴(kuò)大的同時(shí)，公益性基金的財(cái)產(chǎn)管理依然具有體制不透明、程序不清晰、管理不規(guī)范的滯后特征，難以保證基金資產(chǎn)的安全、透明、有效運(yùn)用。對(duì)公益性基金的監(jiān)管局限于行政監(jiān)管和捐贈(zèng)人的查詢建議權(quán)，由于行政資源有限和信息不對(duì)稱，登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位都難以全面行使對(duì)基金財(cái)產(chǎn)的監(jiān)督職權(quán)，日常性的監(jiān)督形同虛設(shè)；捐贈(zèng)人查詢建議權(quán)的約束力、有效性和及時(shí)性也得不到保證，因此導(dǎo)致公益性基金管理嚴(yán)重缺乏外部監(jiān)督和制衡，存在較大的道德風(fēng)險(xiǎn)和制度陷阱，甚至可能引發(fā)公眾信任危機(jī)。

從國(guó)際通行規(guī)則和我國(guó)相關(guān)市場(chǎng)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，現(xiàn)行公益性基金管理運(yùn)作體制的主要缺陷就是，未能引入國(guó)際通行的獨(dú)立第三方托管模式，通過(guò)市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制對(duì)基金財(cái)產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)督，從而缺失了資金監(jiān)管的關(guān)鍵性環(huán)節(jié)。

二、建議及理由

為建立公益性基金托管制度，建議對(duì)《條例》作出修訂，修訂內(nèi)容至少包含：

(一)建立公益性基金的銀行托管制度

為了有效加強(qiáng)對(duì)公益性基金的監(jiān)管治理，建議《條例》規(guī)定基金會(huì)的基金財(cái)產(chǎn)應(yīng)委托商業(yè)銀行實(shí)行第三方獨(dú)立托管，同時(shí)規(guī)定托管銀行的資質(zhì)要求、審批程序、托管銀行的主要權(quán)利和義務(wù)等，由商業(yè)銀行履行對(duì)公益基金資產(chǎn)的安全保管職責(zé)，在資金的募集、存儲(chǔ)和流通環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控，辦理公益基金的資金清算、會(huì)計(jì)核算，以及向有關(guān)部門(mén)和基金會(huì)理事會(huì)提交基金托管報(bào)告等職責(zé)。

從國(guó)際上來(lái)看，西方國(guó)家公益性基金通常都由商業(yè)銀行、信托基金等第三方機(jī)構(gòu)受托保管。我國(guó)建立公益性基金銀行托管制度，可以為基金會(huì)提供便利、高效、安全的資金歸集服務(wù)，可以使公益性基金財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)、使用權(quán)和保管權(quán)分離，使公益性基金管理人、托管人和投資管理人等參與人之間形成相互制衡的關(guān)系，托管銀行可以對(duì)投資管理人的投資進(jìn)行有效監(jiān)督，及時(shí)向基金會(huì)提供委托資產(chǎn)信息，及時(shí)發(fā)現(xiàn)管理人的違規(guī)行為并進(jìn)行報(bào)告；可以通過(guò)公益性基金托管人的會(huì)計(jì)核算、資產(chǎn)估值和定期報(bào)告，確保公益性基金的信息公開(kāi)、透明和及時(shí)，有效實(shí)現(xiàn)行政監(jiān)管和社會(huì)監(jiān)督，確保基金款項(xiàng)用于公益用途。因此公益性基金施行銀行托管制度有利于維護(hù)和提高基金會(huì)的公眾形象，增強(qiáng)社會(huì)吸引力。此外，第三方托管制度已經(jīng)在我國(guó)的證券投資基金、保險(xiǎn)資金、企業(yè)年金、券商理財(cái)、銀行理財(cái)和信托計(jì)劃等諸多方面取得了成功經(jīng)驗(yàn)，使得公益性基金銀行托管制的實(shí)行具有現(xiàn)實(shí)的操作性。

(二)明確公益性基金財(cái)產(chǎn)的獨(dú)立性

《條例》規(guī)定基金會(huì)是非營(yíng)利性法人，同時(shí)規(guī)定基金會(huì)的財(cái)產(chǎn)及其他收入受法律保護(hù)，任何單位和個(gè)人不得私分、侵占、挪用。但未明確基金會(huì)財(cái)產(chǎn)的獨(dú)立性，不利于托管制的施行。建議規(guī)定公益性基金財(cái)產(chǎn)獨(dú)立于管理人、托管人的固有財(cái)產(chǎn)及其管理的其他財(cái)產(chǎn)；公益性基金的管理、運(yùn)用或其他情形取得的財(cái)產(chǎn)和收益，應(yīng)當(dāng)歸入基金財(cái)產(chǎn)；公益性基金管理人、托管人因依法解散、被依法撤銷(xiāo)或被依法宣告破產(chǎn)等原因進(jìn)行終止清算的，公益性基金不屬于其清算財(cái)產(chǎn)。