關(guān)于完善擔保物權(quán)登記制度的提案

全國政協(xié)委員 招商銀行行長 馬蔚華

[提案摘要]

擔保物權(quán)登記是物權(quán)變動的主要公示形式，對交易安全和社會財產(chǎn)秩序影響甚大?！段餀?quán)法》規(guī)定我國對不動產(chǎn)實行統(tǒng)一登記制度，并對擔保物權(quán)的登記機構(gòu)和基本登記要求進行了規(guī)范，但實踐中，就不同的擔保物權(quán)仍然不同程度地存在登記規(guī)則內(nèi)容過于原則、操作性不強，登記機構(gòu)管理混亂、職責不清，登記收費標準不一等問題，嚴重影響了物的效用發(fā)揮以及權(quán)利人對物的權(quán)利的行使，一定程度上也弱化了《物權(quán)法》調(diào)整涉及有形財產(chǎn)的民事關(guān)系的效果。從這個意義上來講，完善擔保物權(quán)登記制度十分必要，勢在必行。針對此情況，本委員特提出完善擔保物權(quán)登記制度的相應建議。

一、背景及問題

我國《物權(quán)法》的實施對于我國社會經(jīng)濟活動中涉及有形財產(chǎn)的法律關(guān)系的規(guī)范化、正當權(quán)利人的財產(chǎn)保護，減少產(chǎn)權(quán)糾紛，有著積極意義，從民法角度為發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟提供了重要的法制保障。但《物權(quán)法》是民事法律領(lǐng)域的基本法之一，主要就涉及物權(quán)的基本原則和規(guī)范進行明確，而這些基本原則和規(guī)范要在現(xiàn)實生活中獲得有效貫徹執(zhí)行，還需要相應的行政法規(guī)、地方性法規(guī)、司法解釋和部門規(guī)章等不同層級的規(guī)定就操作環(huán)節(jié)、訴訟環(huán)節(jié)的各類問題進行詳細規(guī)范，只有在配套的規(guī)范完整、詳盡的前提下，《物權(quán)法》的效用才能得到最大限度的發(fā)揮。

就本提案擬探討的擔保物權(quán)登記制度而言，盡管《物權(quán)法》確立了不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，并對擔保物權(quán)的登記機構(gòu)和基本登記要求進行了規(guī)范，但實踐中，就不同的擔保物權(quán)仍然不同程度地存在登記規(guī)則內(nèi)容過于原則、操作性不強，登記機構(gòu)管理混亂、職責不清，登記收費標準不一等問題，嚴重影響了物的效用發(fā)揮以及權(quán)利人對物的權(quán)利的行使，一定程度上也弱化了《物權(quán)法》調(diào)整涉及有形財產(chǎn)的民事關(guān)系的效果。

據(jù)本委員所了解的情況，目前我國擔保物權(quán)登記制度存在的問題主要有：

(一)登記機關(guān)不統(tǒng)一

在不動產(chǎn)物權(quán)登記方面，主要是土地和房產(chǎn)登記機關(guān)不統(tǒng)一。我國《土地登記辦法》規(guī)定縣級以上人民政府國土資源行政主管部門負責土地抵押登記；《房屋登記辦法》規(guī)定直轄市、市、縣人民政府建設(房地產(chǎn))主管部門或者其設置的負責房屋登記工作的機構(gòu)負責房屋抵押登記。實踐中，同為房地產(chǎn)抵押登記各地機構(gòu)設置卻不盡相同。如廣州、深圳、上海等城市辦理房地產(chǎn)抵押登記統(tǒng)一在國土資源和房產(chǎn)管理局(或房產(chǎn)交易中心)，但有部分城市辦理房產(chǎn)抵押登記和辦理土地抵押登記仍然需要在不同的機構(gòu)辦理，這在一定程度上增加了房地產(chǎn)抵押登記的辦事環(huán)節(jié)和交易成本，一旦出現(xiàn)房、地分別抵押給不同債權(quán)人的情形，很容易發(fā)生權(quán)利爭議和糾紛。

就權(quán)利質(zhì)押而言，《物權(quán)法》采取的是主管機構(gòu)負責登記的制度，也就是說，不同的權(quán)利在依法辦理質(zhì)押登記時，由相應的主管機構(gòu)負責登記。該制度有利于將質(zhì)押登記作為普通登記或管理體制的組成部分，納入相關(guān)主管機構(gòu)管轄范圍，但另一方面，由于需要登記的內(nèi)容差異較大，且各地登記電子化程度差異較大，在主管機構(gòu)職責邊界較為模糊，或在某些登記領(lǐng)域未形成全國統(tǒng)一的登記規(guī)則的情況下，當事人較難準確把握登記的具體要求。以公路收費權(quán)質(zhì)押為例，在依物權(quán)法》出臺之前，通常是在公路交通主管部門辦理登記；《物權(quán)法》出臺后，公路收費權(quán)可作為應收帳款質(zhì)押在信貸征信機構(gòu)辦理登記，但也有部分地區(qū)公路交通主管部門仍然受理公路收費權(quán)質(zhì)押登記，而言，金融機構(gòu)為了盡最大可能保障自身合法權(quán)益，不得不選擇同時在信貸征信機構(gòu)和公路交通主管部門辦理登記，這人為地增加了當事人的交易成本。

(二)登記流程和要求存在缺位或不統(tǒng)一、不合理的問題

在擔保物權(quán)的登記制度方面，我國已分別出臺了涉及房地產(chǎn)、動產(chǎn)、知識產(chǎn)權(quán)、應收帳款、記帳式國債、股權(quán)等的各類規(guī)章制度規(guī)范擔保物權(quán)登記。但仍有部分需要登記的擔保物權(quán)在登記制度方面存在缺位現(xiàn)象，例如理財產(chǎn)品的質(zhì)押登記尚未明確等。

而上述已經(jīng)確立的擔保物權(quán)登記制度，對于登記流程和要求的規(guī)定仍然不同程度地存在過于原則，操作性不強的情況。部分地區(qū)的登記主管機構(gòu)過分強調(diào)其自身的行政管理職能，未充分尊重和適用私法領(lǐng)域的當事人意思自治原則。例如，有的地方登記機構(gòu)對于抵押登記主合同的要求過于呆板，限定于特定名稱，而不注重實質(zhì)內(nèi)容，導致銀行業(yè)務中被普遍使用的一些主合同得不到應有的認可；有的機械理解《擔保法》關(guān)于“抵押人所擔保的債權(quán)不得超出其抵押物的價值”規(guī)定仍對于債權(quán)額大于抵押物價值的情況不予辦理抵押登記；有的要求當事人必須明確約定抵押期限；有的在辦理最高額抵押登記時，拒絕《授信協(xié)議》(而要求提供借款合同)作為主合同，拒絕接受后續(xù)主合同的備案等等。

(三)登記收費制度不清晰、不完整

一方面，目前我國尚未形成統(tǒng)一、完整的擔保物權(quán)登記收費制度，現(xiàn)有的登記收費規(guī)定散見于國家及地方各登記主管機構(gòu)的相關(guān)管理辦法、規(guī)定散通知等規(guī)范性文件中；另一方面，在登記收費的執(zhí)行層面，仍然存在混亂狀態(tài)。以房地產(chǎn)抵押登記為例，我們在不同的城市和地區(qū)辦理房地產(chǎn)抵押登記時，分別遇到過按件收費、按標的額收費、按貸款金額收費等不同的收費要求。而根據(jù)《物權(quán)法》規(guī)定散按標的額收貸款額、不動產(chǎn)面積收費均是不合法的，從規(guī)范管理、節(jié)省成本的角度來看，這一現(xiàn)狀有待盡快改進。

(四)不動產(chǎn)擔保登記制度效力層級低

《物權(quán)法》規(guī)定“統(tǒng)一登記的范圍、登記機構(gòu)和登記辦法，由法律、行政法規(guī)規(guī)定”。我國目前施行的《土地登記辦法》和登房屋登記辦法》皆為部門規(guī)章性質(zhì)，效力層級比較低，與《物權(quán)法》的規(guī)定存在沖突。

二、建議及理由

綜上，本委員認為，我國有必要盡快完善擔保物權(quán)登記制度。茲從以下幾個方面提出相關(guān)建議：

(一)按照“統(tǒng)一、方便、高效、合理”的原則，進一步明確擔保物權(quán)登記管理機構(gòu)，并厘清各登記機構(gòu)的登記職責。就房地產(chǎn)抵押登記而言，應當在全國范圍內(nèi)明確統(tǒng)一的土地和房產(chǎn)抵押登記機構(gòu)，杜絕房、地抵押登記在不同機構(gòu)的做法。就權(quán)利質(zhì)押而言，在遵守《物權(quán)法》確立的主管機構(gòu)登記負責制度的基礎上，進一步明確各類權(quán)利質(zhì)押登記主管機構(gòu)。同時為了確保登記的公示效力，應明確登記機構(gòu)的唯一性，即一種權(quán)利只需在一個主管機構(gòu)登記即可，無須多頭登記。

(二)盡快解決部分擔保物權(quán)登記制度缺位的問題。對于尚未制定具體登記管理制度，應由相應的主管機構(gòu)結(jié)合實際情況，在《物權(quán)法》確立的法律框架內(nèi)制定登記管理規(guī)定。

(三)完善擔保物權(quán)登記制度的具體操作性要求。

(1)明確登記機構(gòu)的分層管理。一般可按屬地原則由不同級別的登記機構(gòu)負責不同轄區(qū)的登記管理。

(2)明確具體的登記流程。本著方便當事人、維護當事人合法權(quán)益的原則，就當事人需要提供的資料、具體的登記記載事項、登記檔案的管理、辦理登記的時限等進行詳細而具有可操作性的規(guī)定。在確定流程時，有必要適當限制登記機構(gòu)的自由裁量權(quán)，強調(diào)登記機構(gòu)有效履行登記職責的義務，不得在法定要求之外任意添加不必要的登記要求，以實現(xiàn)方便登記的目的。

(3)明確具體的收費標準。建議統(tǒng)一實行按件收費的原則，同時該等收費原則應統(tǒng)一適用于全國各地區(qū)，最大限度地杜絕地方登記機構(gòu)亂收費或隨意變更收費規(guī)則的做法，以降低成本，促進交易。

(四)在登記制度中明確最高額抵/質(zhì)押的特殊安排。由于最高額抵/質(zhì)押是對一定期間連續(xù)發(fā)生的債權(quán)提供的擔保，在當事人提供的材料方面應適當放寬要求，允許當事人在抵押期間補充提交主合同進行備案登記，或允許當事人無須提交主合同；在主債權(quán)金額登記方面根據(jù)當事人的意愿明確“最高債權(quán)額”的含義；對最高額債權(quán)設立前已存在的債權(quán)轉(zhuǎn)入最高額抵/質(zhì)押擔保范圍、最高額抵/質(zhì)押權(quán)的轉(zhuǎn)移等作出規(guī)范。

(五)解決不動產(chǎn)抵押登記規(guī)定效力層次偏低的問題。建議由相關(guān)主管機構(gòu)在現(xiàn)行的《土地登記辦法》和《房屋登記辦法》基礎上，結(jié)合近年來房地產(chǎn)登記的實踐情況，制定統(tǒng)一的房地產(chǎn)登記管理辦法，并報國務院批準后以行政法規(guī)的形式下發(fā)全國遵照執(zhí)行。