吳祚來

人民出版社社長(zhǎng)、全國政協(xié)委員黃書元關(guān)于重新劃分省域的建議，日前引起了較大反響。黃書元先生認(rèn)為，地方行政建制區(qū)域過大，數(shù)量不足，城市化程度太低，制約了現(xiàn)代化進(jìn)程。他舉例說，海南如果不建省，絕對(duì)不會(huì)有今天的成就，仍是廣東省下屬的一個(gè)海島；深圳、珠海如果不劃為特區(qū)，仍是廣東的兩個(gè)漁村。中國社會(huì)科學(xué)院研究員孫曉先生支持這一提議，他認(rèn)為，大省官員多，尾大不掉，行政效率低。分省后，在不增加編制的前提下分流官員，有利于提高行政效率。

近期國家推行的省直管縣，目的是使政令暢通，減少權(quán)力運(yùn)行的中間環(huán)節(jié)，使政府更有效率，但問題又接踵而至，環(huán)節(jié)減少了一個(gè)，省級(jí)政府面對(duì)的縣級(jí)政府卻多達(dá)百十來個(gè)，行政管理體制改革因此是必然趨勢(shì)。在進(jìn)行行政管理體制改革的同時(shí)，進(jìn)行相應(yīng)的地方政治與經(jīng)濟(jì)聯(lián)動(dòng)改革，使中國的改革實(shí)現(xiàn)第二次質(zhì)的飛躍。在5日開幕的十一屆全國人大三次會(huì)議上，溫家寶坦陳行政管理機(jī)制存在的問題，包括政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)干預(yù)過多、社會(huì)管理和公共服務(wù)比較薄弱等等。有鑒如此，溫總理提出，要以轉(zhuǎn)變職能為核心，推動(dòng)服務(wù)型政府建設(shè)，維護(hù)社會(huì)公平正義；要全面正確履行政府職能，更加重視公共服務(wù)和社會(huì)管理；推進(jìn)社會(huì)管理體制改革和創(chuàng)新，合理調(diào)節(jié)社會(huì)利益關(guān)系等。

重新劃分行政區(qū)域，體現(xiàn)的正是對(duì)社會(huì)管理體制的改革與創(chuàng)新，譬如像安徽這樣的中部省份，無論是經(jīng)濟(jì)還是文化，它都可以劃分出三個(gè)大區(qū)，皖南經(jīng)濟(jì)文化區(qū)、江淮之間經(jīng)濟(jì)文化區(qū)、皖北經(jīng)濟(jì)文化區(qū)，倘若如此，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與文化發(fā)展上，都意義深遠(yuǎn)。如果將每一個(gè)現(xiàn)在的行政省分為若干行政區(qū)域，然后在此之上形成經(jīng)濟(jì)大區(qū)，借鑒法國大區(qū)管理模式，中國大經(jīng)濟(jì)文化圈的版圖就形成了。過去的行政區(qū)劃更多的是基于片狀管理，并沒有顧及到當(dāng)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)與文化發(fā)展格局，我們不妨以黃書元委員的提案為契機(jī)，與時(shí)俱進(jìn)地思考中國的行政區(qū)域的重新劃分與制度層面上的改良。

關(guān)于地方行政管理與經(jīng)濟(jì)發(fā)展，最值得借鑒的是法國政府的行政管治模式。法國被認(rèn)為是歐洲的中國，因?yàn)樗鼜?qiáng)調(diào)的是中央集權(quán)，地方無論如何自治，有幾條根本性原則不可改變：其一就是共和體制，地方政府有一定的獨(dú)立決策權(quán)，并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任；其二是國家意志，地方政府發(fā)展不得違背國家與歐盟的法律與國家利益；其三是地方自治，國家進(jìn)行一定的經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)。法國的地方行政機(jī)構(gòu)共分三級(jí)，即：市(鎮(zhèn))，省和大區(qū)。全國共有3.6萬多個(gè)市鎮(zhèn)，本土共分22個(gè)大區(qū)和95個(gè)省，每個(gè)大區(qū)包括幾個(gè)省。較早以前，大區(qū)區(qū)長(zhǎng)與各省省長(zhǎng)由中央下派，代表中央對(duì)地方進(jìn)行管治，但隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，中央一步步下放權(quán)力，地方由選舉的議長(zhǎng)進(jìn)行管理，中央派出公務(wù)員只進(jìn)行依法監(jiān)督。也就是，地方政府的所有經(jīng)濟(jì)作為只要不違反國家或歐盟的法規(guī)，就可以自行決策執(zhí)行。

法國現(xiàn)行的行政體制是持續(xù)不斷的改革的結(jié)果，2002年6月上臺(tái)執(zhí)政后，拉法蘭政府進(jìn)行新一輪改革，強(qiáng)調(diào)改革要使共和國政權(quán)更加接近人民，強(qiáng)調(diào)要建立一個(gè)“單一的和權(quán)力下放的共和國”，同時(shí)“發(fā)展地方民主”。改革之后，地方政府被賦予新的職能，譬如可以制定地方法規(guī)，先試驗(yàn)后實(shí)行，增強(qiáng)地方政府財(cái)政自給能力。從憲法上認(rèn)可地方政府“對(duì)所有稅種全部或部分地征稅”的權(quán)利(力)、從憲法上認(rèn)可地方政府自行確定不同的稅率和稅盤、規(guī)定“國家與地方政府之間的所有職能轉(zhuǎn)讓”，包括轉(zhuǎn)讓相等的財(cái)源權(quán)利，在權(quán)力下放的同時(shí)，給予地方公眾更多的民主和發(fā)言權(quán)。

我們的行政區(qū)域改革不可能照搬法國模式，但法國的改革經(jīng)驗(yàn)與取得的成果，對(duì)中國的行政體制改革極具參考價(jià)值，行政區(qū)域重新劃分不是簡(jiǎn)單地增加省級(jí)機(jī)構(gòu)或新增加大區(qū)，而是為了更有效的管理，在讓地方承擔(dān)更多的責(zé)任的同時(shí)，讓地方獲得相應(yīng)的權(quán)力。而最根本的改革取向，是權(quán)力更符合地方發(fā)展的需要。在新區(qū)域劃分伊始，中央政府可以派出機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)助，一旦地方法制完善，與中央及其他大區(qū)、省有健全的合作機(jī)制，權(quán)力就可以進(jìn)一步下放。

(作者系北京學(xué)者)