土地一級(jí)市場(chǎng)開發(fā)由省市縣政府主導(dǎo)

黃樹輝

現(xiàn)行18個(gè)市縣轉(zhuǎn)向六大功能組團(tuán)，海南打造國(guó)際旅游島路徑開始由行政區(qū)劃走向區(qū)域功能主導(dǎo)。而事關(guān)整體利益的重大規(guī)劃、土地利用和項(xiàng)目審批等權(quán)力也被要求收編至省級(jí)政府，以規(guī)避現(xiàn)有行政條塊分割帶來的體制弊端。

這份被視為海南國(guó)際旅游島建設(shè)基本藍(lán)圖和行動(dòng)綱領(lǐng)的《海南國(guó)際旅游島建設(shè)發(fā)展規(guī)劃綱要》(下稱《綱要》)于6月8日獲國(guó)家發(fā)改委正式批復(fù)。這份長(zhǎng)達(dá)3.9萬(wàn)字的文件用17篇章63小節(jié)明確勾勒出海南打造國(guó)際旅游島的具體路徑。

六大組團(tuán)突圍體制弊病

《綱要》提出海南建設(shè)國(guó)際旅游島的目標(biāo)是，到2020年，海南將初步建成世界一流的海島休閑度假旅游勝地。屆時(shí)，海南的旅游業(yè)增加值占地區(qū)生產(chǎn)總值比重達(dá)到12%以上，第三產(chǎn)業(yè)比重將達(dá)到60%，第三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人數(shù)比重達(dá)到60%。全省人均生產(chǎn)總值、城鄉(xiāng)居民收入和生活質(zhì)量力爭(zhēng)達(dá)到國(guó)內(nèi)先進(jìn)水平。

此前行政分割之弊已經(jīng)成為海南建設(shè)旅游島的現(xiàn)實(shí)掣肘?！毒V要》按照新的發(fā)展思維，將海南劃分為東部、南部、西部、北部、中部和海洋六大功能組團(tuán)，以便突破現(xiàn)有行政區(qū)劃限制和條塊分割的體制障礙。

北部組團(tuán)以海口市為中心，包括文昌、定安、澄邁三市縣，在發(fā)揮?？谧鳛樵撌≌巍⒔?jīng)濟(jì)、文化中心功能和旅游集散地的作用條件下，重點(diǎn)發(fā)展文化娛樂、會(huì)議展覽、商業(yè)餐飲、高爾夫休閑、金融保險(xiǎn)、教育培訓(xùn)、房地產(chǎn)等服務(wù)業(yè)和汽車制造、生物制藥、食品加工、高新技術(shù)等產(chǎn)業(yè)。

三亞作為海南省主要的旅游資源地，成為南部組團(tuán)的中心。南部組團(tuán)還包括陵水、保亭、樂東三縣，重點(diǎn)發(fā)展酒店住宿業(yè)、療養(yǎng)休閑等產(chǎn)業(yè)。同時(shí)，發(fā)揮三亞熱帶濱海旅游目的地聚集、輻射作用，帶動(dòng)周邊發(fā)展。

中部組團(tuán)則包括五指山、瓊中、屯昌、白沙四市縣；東部組團(tuán)包括瓊海、萬(wàn)寧兩市；西部組團(tuán)包括儋州、臨高、昌江、東方四市縣和洋浦經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)。而西部組團(tuán)則依托洋浦經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)等工業(yè)園區(qū)，集中布局發(fā)展臨港工業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)。

海南省受權(quán)管轄海域和西沙、南沙、中沙群島等被單獨(dú)劃分為海洋組團(tuán)，意在發(fā)揮海洋資源優(yōu)勢(shì)，鞏固提升海洋漁業(yè)和海洋運(yùn)輸業(yè)，做大做強(qiáng)海洋油氣資源勘探、開采和加工業(yè)，大力發(fā)展海洋旅游業(yè)，鼓勵(lì)發(fā)展海洋新興產(chǎn)業(yè)。

省級(jí)政府收編重大審批權(quán)

曾經(jīng)率先提出國(guó)際旅游島建議的中國(guó)(海南)改革發(fā)展研究院院長(zhǎng)遲福林在接受《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》采訪時(shí)表示，六大功能組團(tuán)意在把海南按照一個(gè)大城市的發(fā)展思路推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化和體制機(jī)制創(chuàng)新。

目前，海南在行政區(qū)劃上共設(shè)有18個(gè)市縣。遲福林認(rèn)為，由于城鄉(xiāng)間體制分割，海南省農(nóng)村的旅游、土地等潛在資源優(yōu)勢(shì)遠(yuǎn)未發(fā)揮出來。同時(shí)，在18個(gè)市縣加一個(gè)農(nóng)墾的區(qū)域行政格局下，各個(gè)市縣都具有一定的資源開發(fā)自主權(quán)和管理權(quán)，造成低水平開發(fā)，城鄉(xiāng)資源互補(bǔ)性也沒有體現(xiàn)出來。

以土地開發(fā)為例，海南各市縣土地出讓價(jià)格可謂存在天壤之別，同時(shí)由于行政區(qū)劃過多和地方財(cái)政較少，海南部分市縣過早出讓土地，地方政府缺乏一級(jí)開發(fā)能力，導(dǎo)致很多土地開發(fā)缺少統(tǒng)一的規(guī)劃或者被大量賤賣。

《綱要》提出，事關(guān)整體利益的重大規(guī)劃、土地利用和項(xiàng)目審批等權(quán)力將收編至省級(jí)政府，主要包括全省主要旅游資源的規(guī)劃?rùn)?quán)和重大旅游項(xiàng)目的審批權(quán)。

尤其是在土地利用和開發(fā)，《綱要》明確提出，土地一級(jí)市場(chǎng)開發(fā)原則上由省市縣政府主導(dǎo)，根據(jù)規(guī)劃和審批的建設(shè)項(xiàng)目有序供地。同時(shí)，嚴(yán)格規(guī)范土地二級(jí)市場(chǎng)，對(duì)已批未建的閑置土地依法采取限期開發(fā)、收取土地閑置費(fèi)、收回等方式處理，以強(qiáng)化土地集約利用。

中國(guó)(海南)改革發(fā)展研究院海南所所長(zhǎng)夏鋒也向本報(bào)表示：“通過陸上六大組團(tuán)的建設(shè)，甚至可以實(shí)現(xiàn)功能區(qū)內(nèi)的統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一土地利用，雖然很困難，但方向是正確的。

遲福林甚至表示，海南還必須盡快改變行政體制，目前18個(gè)市縣的行政區(qū)劃把海南旅游資源分割開來，不利于搞統(tǒng)一規(guī)劃。調(diào)整行政體制，推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化，既讓老百姓享受國(guó)際旅游島帶來的收益，又能讓潛在的土地資源變成海南中長(zhǎng)期發(fā)展的巨大資本。