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    鳳凰衛(wèi)視

    《瞭望》:土地困境的法治出路

    2010年09月27日 23:02
    來源:《瞭望》新聞周刊 作者:佟麗華

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    編者按:佟麗華為北京致誠農(nóng)民工法律援助與研究中心主任、北京市法學(xué)會農(nóng)村法治研究會會長、全國律師協(xié)會法律援助與公益法律事務(wù)委員會常務(wù)副主任、新中國成立60周年大慶“依法治國”彩車上唯一的律師代表?;谄渌暑I(lǐng)的團隊十余年的專職公益法律服務(wù)經(jīng)驗與過去一年的專項調(diào)研,對中國農(nóng)村法治熱點問題進行了系統(tǒng)梳理并提出政策建議,是為本文。2004年以來,中央連續(xù)7年的“一號文件”都是針對“三農(nóng)”問題作出,這充分體現(xiàn)了中央對“三農(nóng)”問題的重視。但知易行難,直到現(xiàn)在,很多重要問題仍舊沒能得到很好解決,農(nóng)村發(fā)展依舊面臨巨大挑戰(zhàn)。究其原因,我們認(rèn)為最主要的是中央政策沒有及時轉(zhuǎn)化為可操作的法律。

    如果說當(dāng)前中國城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡,那么在立法和執(zhí)法層面也存在這種明顯差異。甚至可以說,城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的根源是法治的不平衡。要想切實推進農(nóng)村發(fā)展,就必須認(rèn)真研究制約農(nóng)村發(fā)展所面臨的種種法治環(huán)境,大力推動農(nóng)村法治的發(fā)展,為農(nóng)村及農(nóng)民發(fā)展注入新的活力。

    當(dāng)前中國農(nóng)村的“萬花筒”

    耕地紅線堪憂。

    為了真實了解農(nóng)村耕地減少情況,我們曾于2009年4月組織專人到河北省52個自然村進行了走訪,發(fā)現(xiàn)普遍存在耕地減少情況。上世紀(jì)80年代末90年代初剛分地時,52個自然村共有耕地大約16萬畝,到2009年初,減少了近10萬畝?;厩闆r是,經(jīng)濟越發(fā)達(dá)的農(nóng)村,耕地減少越嚴(yán)重,有些農(nóng)村已經(jīng)基本沒有耕地。

    2010年春節(jié)前夕,我們又組織了一次首都大學(xué)生“農(nóng)村法治熱點問題調(diào)研活動”,在調(diào)研涉及全國22個省、區(qū)、市的66個村中,過去5年平均每年減少耕地約2000余畝。

    我們謹(jǐn)慎估計,2004年以來我國每年凈減少耕地應(yīng)當(dāng)不少于1000萬畝。按這樣的數(shù)據(jù)估算趨勢,不久后,全國耕地18億畝紅線可能保不住。

    失地農(nóng)民可能過億。

    中國目前失地農(nóng)民到底有多少?由于缺乏全國性的權(quán)威數(shù)據(jù),我們只能通過各種方法來試圖分析這個數(shù)據(jù)。

    根據(jù)近年福建、四川、廣東等地不同渠道公布的失地農(nóng)民人口數(shù)據(jù),以及失地畝數(shù)來綜合分析,我們認(rèn)為,目前全國失地農(nóng)民總數(shù)應(yīng)當(dāng)在1.2億左右。從分布來看,這些失地農(nóng)民主要分布在城市周邊。他們當(dāng)中有的還是農(nóng)民身份,有的可能已經(jīng)轉(zhuǎn)為居民戶口。按上述每年減少耕地1000萬畝計算,每年新增加失地農(nóng)民應(yīng)當(dāng)在700萬左右,到2015年,中國失地農(nóng)民有可能超過1.5億。

    近些年來,在一些大中城市周邊的失地農(nóng)民能夠獲得較高的貨幣補償,有些還能解決社會保障和就業(yè)。但總的來看,在當(dāng)前中國的1億多失地農(nóng)民中,大多數(shù)都只是獲得了貨幣補償,既沒有社會保障,也沒有安排就業(yè),同時貨幣補償?shù)臄?shù)額也較低。當(dāng)失地農(nóng)民花完了手中的積蓄,在無法就業(yè),也沒有社會保障時,他們將可能淪為城市中的貧民,這將對社會穩(wěn)定帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

    征地事件日益嚴(yán)峻。

    近年來,農(nóng)村征地引發(fā)的社會矛盾日益尖銳,主要表現(xiàn)為直接暴力沖突、群體上訪和失地農(nóng)民的大量出現(xiàn)。從我們對媒體廣泛報道的30個群體性案件研究來看,這些群體性案件背后反映的是嚴(yán)重侵害農(nóng)民權(quán)益問題。

    具體表現(xiàn)在:征地補償標(biāo)準(zhǔn)低;挪用、截留、拖欠征地補償款導(dǎo)致實際獲得補償更少;農(nóng)民無平等協(xié)商權(quán)和知情權(quán);失地農(nóng)民缺乏有效合法救濟途徑;暴力征地激化社會矛盾。

    環(huán)境污染突出。

    《2009年中國環(huán)境狀況公報》對農(nóng)村環(huán)境狀況的描述為:“當(dāng)前農(nóng)村環(huán)境問題日益突出,形勢十分嚴(yán)峻。突出表現(xiàn)為農(nóng)村生活污染治理基礎(chǔ)薄弱,面源污染日益加重,農(nóng)村工礦污染凸顯,城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移有加速趨勢,農(nóng)村生態(tài)退化尚未有效遏制?!?

    我們對100個媒體報道案例的統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明,累積性污染為95件,其中污染持續(xù)時間5年以上的為47起,有不少污染企業(yè)是地方政府招商引資企業(yè)或者是當(dāng)?shù)刂еa(chǎn)業(yè)。從案件的受害人群來看,這100件案件全部為受害者人數(shù)眾多的情形。從統(tǒng)計案例中還可看出,政府監(jiān)管薄弱、環(huán)保意識差、維權(quán)反應(yīng)機制不健全,是當(dāng)前農(nóng)村環(huán)境保護領(lǐng)域普遍存在的問題。

    “違章建筑”治理難。

    大量“違建”為城市近郊治理帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn):衛(wèi)生環(huán)境臟亂不堪,村容鎮(zhèn)貌普遍較差;水、電、氣等超負(fù)荷運轉(zhuǎn),基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重老化;消防隱患潛伏在雜亂的“城中村”。

    違章建筑的泛濫,歸根結(jié)底是政策以及管理的滯后造成的:有些開發(fā)商初期只負(fù)責(zé)樓盤開發(fā),而后協(xié)調(diào)規(guī)劃等部門關(guān)系以獲得銷售許可,但對本應(yīng)負(fù)責(zé)的綠地等配套開發(fā)卻長期拖延,導(dǎo)致未被開發(fā)區(qū)域農(nóng)民建設(shè)大量“違章建筑的;城市開發(fā)具有一定的漸進性和不確定性,為降低拆遷成本,有些地方政府過早停止了對農(nóng)民建設(shè)房屋的審批,堵住了合法渠道。

    宅基地案件缺準(zhǔn)繩。

    由于近年農(nóng)村有很多拆遷行為,拆遷后農(nóng)村居民可以獲得相對較高的補償。加之我國禁止城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村宅基地房屋政策的出臺,許多原本已經(jīng)履行完畢的農(nóng)村宅基地房屋出售人在利益驅(qū)使下,紛紛到法院起訴,要求確認(rèn)原房屋買賣合同無效,并要求買受人返還房屋。最高人民法院尚未就該類案件發(fā)布統(tǒng)一的司法解釋,在是否受理該類案件、是否受訴訟時效約束、如何認(rèn)定合同效力、如何處理無效合同等問題上,各地法院之間,甚至同一法院的不同法官之間的認(rèn)識并不一致。

    “小產(chǎn)權(quán)房”處境尷尬。

    中國社科院發(fā)布的《城市藍(lán)皮書》顯示,截至2007年上半年,“小產(chǎn)權(quán)房”已達(dá)現(xiàn)存全國實有城鎮(zhèn)房屋建筑面積330億平方米的20%以上,即66億平方米。2009年8月,國土資源部《關(guān)于嚴(yán)格建設(shè)用地管理促進批而未用土地利用的通知》提出:嚴(yán)肅查處違反土地管理法律法規(guī)的新建“小產(chǎn)權(quán)房”和高爾夫球場項目用地。

    但政府面臨的難題是:由于前期管理不善,導(dǎo)致如今的“小產(chǎn)權(quán)房”已經(jīng)做大。這時“小產(chǎn)權(quán)房”問題已經(jīng)不是簡單的政府與村委會和開發(fā)商的問題,而是演變?yōu)檎唾徺I“小產(chǎn)權(quán)房”的業(yè)主之間的問題。大規(guī)模拆除將使政府和百姓付出巨大的經(jīng)濟損失、引發(fā)無盡糾紛和尖銳的社會矛盾。不拆,又面臨“小產(chǎn)權(quán)房”發(fā)展日盛、公然違背政府政策的尷尬。

    集體資產(chǎn)分配不透明。

    內(nèi)蒙古包頭市九原區(qū)尹六窯村分配土地補償款時“等級制”、“世襲”制的案件,曾引發(fā)社會對農(nóng)村集體資產(chǎn)收益分配問題的關(guān)注。根據(jù)《村民委員會組織法》,村民會議有權(quán)決定征地補償費等分配事項,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有權(quán)力強行干預(yù)。在2003年2月召開的全國法院立案工作會議上,最高人民法院立案庭認(rèn)為,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織因征地補償費發(fā)生的爭議,不屬于平等主體之間的民事法律關(guān)系,不屬于人民法院受理民事案件的范圍,人民法院不予受理,應(yīng)由行政部門協(xié)調(diào)解決。也就是說,類似案件基本被排除在法院訴訟之外。

    那么,認(rèn)為權(quán)益受到侵害的少數(shù)農(nóng)民,又能通過什么樣的程序和制度來救濟自己的權(quán)利呢?這個問題不僅制約著農(nóng)民維權(quán),也讓基層政府和司法機關(guān)感到無奈。

    “村官”腐敗較嚴(yán)重。

    我們分析了50起“村官”職務(wù)犯罪的案件,其中針對集體財產(chǎn)的就占了45起,主要表現(xiàn)為:明顯違反基本的財務(wù)管理制度,最常見的有收款不入賬、領(lǐng)款不簽字、長期打借條占用公款不還、違規(guī)提款、無票據(jù)報銷等;通過偽造憑證、偽造村民簽名、虛構(gòu)事實偽造項目等,騙取各類專款、補償款項等;巧立名目,私分、揮霍集體財產(chǎn);挪用公款,滿足借貸、做生意、賭博等私欲。

    [責(zé)任編輯:wangxy] 標(biāo)簽:農(nóng)村宅基地 農(nóng)村房屋 農(nóng)村發(fā)展 
     

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