2007年，成都城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的改革經(jīng)驗(yàn)引起了北京大學(xué)國家發(fā)展研究院院長周其仁教授和他的同事們的濃厚興趣，3年來，周教授多次蒞臨成都，對成都的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌進(jìn)行了深入系統(tǒng)的研究，“成都經(jīng)驗(yàn)對我們的吸引力首先來自城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的全局意義。從空間上看，中國不是城就是鄉(xiāng)，所以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌雖然只有四個字，卻代表了國民經(jīng)濟(jì)的全局。成都市從2003年開始，就把城鄉(xiāng)統(tǒng)籌作為地方施政的綱領(lǐng)。七年過去了，在成都這個地方發(fā)生了很多新鮮事，創(chuàng)造了綜合改革的豐富實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)?！苯?，周其仁教授在成都參加全省統(tǒng)籌城鄉(xiāng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革培訓(xùn)會，向與會者系統(tǒng)介紹了我國土地制度改革的背景和成都統(tǒng)籌改革的經(jīng)驗(yàn)。會后，周教授接受了本報(bào)記者的專訪。

“級差土地收益”是一所偉大的學(xué)校

“成都的改革實(shí)踐給我們第一個啟發(fā)就是充分認(rèn)識和利用土地級差收益這個規(guī)律，來為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)。

周教授說，成都的實(shí)踐表明，充分利用級差土地收益規(guī)律，不但可以更合理地配置城鄉(xiāng)空間資源，而且可以給城鄉(xiāng)統(tǒng)籌提供堅(jiān)實(shí)的資金基礎(chǔ)和工作平臺。在成都已大范圍展開的“國土整治(包括農(nóng)地整治和村莊整治)的經(jīng)驗(yàn)中，我們看到推進(jìn)農(nóng)村國土整治所需要的龐大資本，不可能來自農(nóng)村和農(nóng)民的自我積累，而只能來自于城市化推高了的土地收益；通過農(nóng)村國土整治所增加的農(nóng)地和農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)，又經(jīng)由“占補(bǔ)平衡”和工增減掛鉤”，進(jìn)一步推動土地資源的集約利用，從而釋放出更多的級差土地收益。這說明，惟有城鄉(xiāng)統(tǒng)籌才可能形成城市資本與農(nóng)村閑散土地資源的良性互動，才能在城市化進(jìn)程中更集約地利用日益稀缺的土地資源，并為更公平地分配級差土地收益提供經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

“確權(quán)”是土地流轉(zhuǎn)的前提與基礎(chǔ)

“人們知道，級差土地收益是在資源的流轉(zhuǎn)中產(chǎn)生的。因此，要發(fā)揮級差地租規(guī)律的作用，就要啟動土地資源的流轉(zhuǎn)。” 周教授認(rèn)為，成都的實(shí)踐讓大家注意到，還有比土地流轉(zhuǎn)更根本、更基礎(chǔ)的工作有待完成，這就是對農(nóng)村各類土地和房產(chǎn)資源普遍的確權(quán)、登記和頒證。

“成都市2003年提出通過‘三個集中’來推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，到2008年提出推進(jìn)全面的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革，其首要內(nèi)容就是確權(quán)。這里講的確權(quán)，不僅限于明確界定土地的集體所有權(quán)，而且要明確界定所有農(nóng)村耕地、山林、建設(shè)用地與宅基地的農(nóng)戶使用權(quán)或經(jīng)營權(quán)，以及住宅的農(nóng)戶所有權(quán)?！?周教授經(jīng)過認(rèn)真研究后也認(rèn)為，如果不以確權(quán)為前提和基礎(chǔ)，貿(mào)然發(fā)動大規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)，那么這個流轉(zhuǎn)的主體就不可能是農(nóng)民，卻很可能是其他權(quán)力主體，從而使土地流轉(zhuǎn)成為其他權(quán)力主體侵犯農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的又一輪機(jī)會，那樣就背離了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的初衷。

“我們在調(diào)查中看到，提出確權(quán)不容易，認(rèn)真執(zhí)行更艱難。這是因?yàn)槎嗌倌陙砦覀儗r(nóng)村土地資源就沒有完成普遍的、有明確法律表達(dá)的產(chǎn)權(quán)界定。” 但是，成都經(jīng)由試點(diǎn)，摸索出一套實(shí)際可行的確權(quán)程序。其中最為人稱道的，就是發(fā)明了“村莊評議會”(有的地方叫“村資產(chǎn)管理小組”)，把歷史上擔(dān)負(fù)過村莊公共管理責(zé)任的長者推舉出來，由他們根據(jù)對多年來沒有可靠文本記錄的土地、房產(chǎn)變動的回憶，對入戶產(chǎn)權(quán)調(diào)查和實(shí)測結(jié)果進(jìn)行評議，特別是對存有異議和紛爭的疑難案例進(jìn)行梳理，并把評議結(jié)果作為確權(quán)預(yù)案公示，直到相關(guān)利害的各方都接受，才向政府上報(bào)確權(quán)方案。由此，農(nóng)村產(chǎn)改的確權(quán)，已從一個比較抽象的口號，發(fā)展為由動員、入戶調(diào)查、實(shí)地測量、村莊評議與公示、法定公示、最后由縣級人民政府頒證等環(huán)節(jié)組成的可操作程序。

周教授說，經(jīng)驗(yàn)表明，以確權(quán)為基礎(chǔ)的土地流轉(zhuǎn)，才能實(shí)現(xiàn)同地、同權(quán)和同價。這個邏輯順序不可顛倒，否則一哄而起的土地流轉(zhuǎn)，有可能歪曲改革并讓改革背上黑鍋。成都的確權(quán)先行，消除了土地制度改革的系統(tǒng)性風(fēng)險，為改革加上了一道保險閥。

探索改革現(xiàn)行國家征地制度的現(xiàn)實(shí)途徑

“成都的改革不僅涉及土地管理制度和政策的小調(diào)整，而且涉及現(xiàn)行國家征地制度的根本變革?！敝芙淌谡f， 成都經(jīng)驗(yàn)很重要的一個方面，就是探索一條改革國家征地制度的現(xiàn)實(shí)路徑。實(shí)現(xiàn)這一路徑，大概有這么幾個環(huán)節(jié)——

第一個環(huán)節(jié)，在征地制度框架內(nèi)，主動改變級差土地收益的分配模式，適當(dāng)擴(kuò)大政府征地所得對農(nóng)村和農(nóng)民的補(bǔ)償,通過占補(bǔ)平衡和掛鉤項(xiàng)目從成都的土地收益中，逐步拿出一個越來越大的數(shù)目，返還農(nóng)村投入土地整治。從經(jīng)濟(jì)道理上說，提高征地所得的返農(nóng)比例，就是提升征地的成本，終究會發(fā)生抑制征地需求量的效果，與“逐步收縮征地范圍”的戰(zhàn)略意圖是相容的。

第二環(huán)節(jié)，適當(dāng)擴(kuò)大征地制度的彈性。譬如都江堰市向峨鄉(xiāng)，那里在災(zāi)后重建騰出了三千畝非經(jīng)營性建設(shè)用地，復(fù)墾后新增加的耕地留在原處，但農(nóng)村建設(shè)用地的指標(biāo)卻可以到附近的雙流縣換回6億元重建資本。從向峨鄉(xiāng)到雙流縣的距離這么遠(yuǎn)，實(shí)際上就是擴(kuò)大了掛鉤項(xiàng)目的半徑，以實(shí)現(xiàn)更高的級差地租收益。

第三環(huán)節(jié)，尋找保護(hù)耕地的新機(jī)制?，F(xiàn)行征地制度高度依賴行政權(quán)力配置土地資源，除了保證級差地租集中為城市化的資本之外，還有一點(diǎn)就是方便用行政權(quán)力來貫徹保護(hù)耕地的政策目標(biāo)。所以，任何對現(xiàn)行征地制的改革，倘若不能找到保護(hù)耕地的新機(jī)制，就難以被接受。成都市完全知道這個硬約束，所以成都改革經(jīng)驗(yàn)很重要的一個方面，就是從地方的土地增值基金中每年拿出26億人民幣，直接通過補(bǔ)助農(nóng)民的民生而保耕地。這至少反映了地方的努力，從地方性的土地收益中拿出一個數(shù)目來保耕地，為大規(guī)模利用市場機(jī)制、充分發(fā)揮級差地租規(guī)律創(chuàng)造條件。

最后一環(huán)，縮小征地與擴(kuò)大集體建設(shè)用地入市并舉。成都的改革實(shí)踐面對現(xiàn)實(shí)而不是回避現(xiàn)實(shí)，在堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃、嚴(yán)保耕地的前提下，在改革試驗(yàn)區(qū)的框架內(nèi)，大膽而又謹(jǐn)慎地為農(nóng)村建設(shè)用地入市提供創(chuàng)新的合法通道。特別是在利用級差土地規(guī)律進(jìn)行災(zāi)后重建方面，進(jìn)行了開創(chuàng)性的有益探索。成都的經(jīng)驗(yàn)說明，農(nóng)村集體建設(shè)用地可以在中國的城市化、工業(yè)化中發(fā)揮更大的作用。要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、建立統(tǒng)一的土地市場，就不但不應(yīng)該歧視農(nóng)村集體建設(shè)用地入市的權(quán)利，而且要為集體建設(shè)用地公開、合法通有序地入市，創(chuàng)造更完備的條件。

努力找尋新的平衡點(diǎn)

“眾所周知，土地資源具有空間上的唯一性。一幅土地，用到城市就不能用于種地，用于建工廠就不能用于蓋酒店。由于利益矛盾與觀念的雙重糾纏，在土地問題上常常包含對立的看法。這也是改革土地制度的困難所在?！敝芙淌谡f，成都給我們的啟發(fā)是，千難萬難，也要盡最大努力找尋新的平衡點(diǎn)。這是因?yàn)?，在我國急速的城市化過程中，只要更充分發(fā)揮級差土地收益規(guī)律的作用，人們總可能找到更多的辦法來使各方的利益都比原來的狀況有所改善。這個基礎(chǔ)是存在的，問題能不能充分反映到觀念上和改革的策略選擇上來。無論如何，要堅(jiān)持尋找新的平衡點(diǎn)。比如耕地和建設(shè)用地，兩者之間當(dāng)然有矛盾。但它們之間就截然沒有統(tǒng)一性？成都的經(jīng)驗(yàn)證明還是有的。因?yàn)楦氐漠a(chǎn)品最后賣到哪里去？農(nóng)業(yè)落后有很多原因，其中一個重要原因是城市遠(yuǎn)不夠發(fā)達(dá)，所以既沒有足夠的需求，也無從對農(nóng)業(yè)提供現(xiàn)代技術(shù)、資金等投入。成都就堅(jiān)持在對立的統(tǒng)一中尋找新的平衡點(diǎn)，譬如耕地資源外，還有大量集體建設(shè)用地遠(yuǎn)沒有得到充分利用，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的方略下，可以做到既通過保護(hù)耕地直接保護(hù)農(nóng)業(yè)，又充分利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地發(fā)展工業(yè)和城市、最后間接刺激農(nóng)業(yè)的發(fā)展?？吹綄αⅲ部吹浇y(tǒng)一，就能夠找到新的平衡點(diǎn)。

對于農(nóng)村建設(shè)用地特別是農(nóng)村居民自用的宅基地，人們擔(dān)心如果允許流轉(zhuǎn)，會不會造成農(nóng)民的流離失所。這種擔(dān)心有根據(jù)。但是在成都，我們也看到，深入下去就不難發(fā)現(xiàn)這里面有一個量的臨界點(diǎn)：保證農(nóng)民的居住權(quán)，包括那些進(jìn)城務(wù)工失敗了再回鄉(xiāng)的農(nóng)民的居住權(quán)，人均30-35平方米的宅基地怎么也是夠用了，事實(shí)上，政府規(guī)定的農(nóng)村宅基地面積，也就是人均30平方米。可是在事實(shí)上，由于多年集體福利分地，誰不多占誰吃虧，農(nóng)民實(shí)際占有的宅基地面積大大超過人均30平方米。成都怎么找新的平衡點(diǎn)？就是把農(nóng)村人均150平方米、或者130平方米居民占用的建設(shè)用地分開處理，其中人均30-35平方米的那部分用來保農(nóng)民的居住權(quán)；余下的部分確立為“其他農(nóng)村建設(shè)用地”，經(jīng)由合適的程序可以釋放出來進(jìn)入流轉(zhuǎn)。