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    鳳凰衛(wèi)視

    82憲法:條文存在操作性問(wèn)題 留下土地糾紛隱患

    2010年09月28日 14:20
    來(lái)源:學(xué)術(shù)中華網(wǎng)

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    1982年憲法第10條規(guī)定,“城市的土地屬于國(guó)家所有”。這一文字簡(jiǎn)單的規(guī)定留下了許多在法律上模糊不清的問(wèn)題。

    首先,什么是城市?該條文對(duì)“城市?沒(méi)有明確的定義,是按行政區(qū)劃還是按自然地理特征來(lái)界定?在北京這座城市里,最準(zhǔn)確的具自然地理特征的“城市是城紫禁城”,因?yàn)樗A袅顺菈?。那些沒(méi)有城墻的城市,其邊界在哪里呢?四環(huán)路以外還是三環(huán)路以外?不管在地圖上怎么圈,不可否認(rèn)的是,城市邊緣地帶有大量的城鄉(xiāng)結(jié)合部,那里既有農(nóng)田,也有住宅樓,那么農(nóng)田是否也屬于狹義的“城市?呢?顯然,按自然地理特征來(lái)界定?城市?該并不具備法律上的可操作性。而按行政區(qū)劃來(lái)界定“城市?該則會(huì)造成憲法不同條款之間的彼此矛盾。比如,北京市近郊區(qū)(比如海淀區(qū))的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有大量農(nóng)用地,如果把這些地歸為國(guó)有,那么就違反了農(nóng)民土地的集體所有制。顯然,所謂“城市的土地”事實(shí)上就沒(méi)有明確的范圍界線,制定憲法的參與者或許不懂,或者就根本不想知道,他們不過(guò)是按照?qǐng)?zhí)政黨的黨內(nèi)分工,完成撰寫(xiě)、通過(guò)憲法條文的工作任務(wù)而已,并不必為憲法條文如何實(shí)施操心。這樣不具法律上可操作性的憲法條文,居然就長(zhǎng)期成為中國(guó)的“根本大法”的一個(gè)組成部分。

    當(dāng)然,這里還可以有一個(gè)“合理化”的解釋:在憲法規(guī)定城市土地的國(guó)有性質(zhì)時(shí),因?yàn)閷?duì)“城市土未給定義,“城市土的土地也就沒(méi)有邊界,所謂的“國(guó)有性土地也就沒(méi)有邊界了;沒(méi)有邊界的定義,不是給了各級(jí)政府最大的權(quán)力和任意發(fā)揮的空間嗎?進(jìn)一步看,雖然1982年憲法對(duì)“城市土地國(guó)有”的界定非常模糊,但可以作這樣的理解:在中國(guó),除由法律規(guī)定屬于農(nóng)村集體所有的土地外,其它的土地均屬國(guó)家所有。

    80年代中期以來(lái),城市房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的過(guò)程證明,這種含糊不清的憲法規(guī)定,為官商勾結(jié)、混水摸魚(yú)的腐敗創(chuàng)造了條件。

    近年來(lái),各級(jí)地方政府經(jīng)常舉著“城市化”的旗幟大肆圈占城郊農(nóng)民的土地,由此就可以看出1982年憲法該條款模糊性的好處了:只要推行“縣改市”,再以城市發(fā)展為理由,就可以堂而皇之地獲取農(nóng)村土地國(guó)有化的收益,以填充空虛的地方財(cái)政,因?yàn)?,“城市化”就是城市行政區(qū)控制的土地面積不斷擴(kuò)大,而農(nóng)村土地一旦歸入城市的范圍,也就自然而然地“國(guó)有化的了:如此,則“城市化”程度越高,土地國(guó)有化程度也越高,土地國(guó)有化過(guò)程中斂聚的財(cái)富也越多。也許這就是“與時(shí)俱進(jìn)”吧。

    其次,什么是“國(guó)家”?國(guó)家可以被理解為抽象的國(guó)家機(jī)器,它本身沒(méi)有行政層級(jí)的分類(lèi),不能指稱“市一級(jí)國(guó)家”或“縣一級(jí)國(guó)家”。然而,國(guó)有土地的產(chǎn)權(quán)變更收益卻必然落實(shí)到具體行政層級(jí)的政府財(cái)政部門(mén),海淀區(qū)或昌平縣獲得的收益恐怕不能交給財(cái)政部全額支配。假如把國(guó)有理解為“全民所有”,那么問(wèn)題就更多了,貴州是中國(guó)的一個(gè)省,但深圳市的土地收益能允許貴州省政府分享嗎?

    再次,誰(shuí)是“國(guó)家”的具體代表者?政府當(dāng)然認(rèn)為自己毫無(wú)疑問(wèn)是“國(guó)家”的唯一代表者。但是,1982年憲法的第2條規(guī)定,中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。按照中共的意識(shí)形態(tài),政府及其官員都是“人民的公仆”,是“為人民服務(wù)”的具當(dāng)然國(guó)家”把城市居民的私有地產(chǎn)無(wú)償國(guó)有化時(shí),這不是“仆人”無(wú)償剝奪“主人”的財(cái)產(chǎn)嗎?1954年憲法的第11條規(guī)定:“國(guó)家保護(hù)公民的合法收入、儲(chǔ)蓄、房屋和各種生活資料的所有權(quán)。”以后的憲法都保留了這一規(guī)定。如果認(rèn)為1982年憲法把城市居民的私有地產(chǎn)無(wú)償國(guó)有化,是一種合法的修憲行動(dòng),那么,這一行動(dòng)本身就事實(shí)上否定了憲法關(guān)于“國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民”和國(guó)國(guó)家保護(hù)公民的房屋和各種生活資料的所有權(quán)”基本條款內(nèi)容的真實(shí)性。從這個(gè)角度來(lái)看,關(guān)于“城市土地國(guó)有”的憲法條款造成了憲法各條款之間內(nèi)容的實(shí)質(zhì)性沖突,至少反映出中國(guó)立法機(jī)構(gòu)的立法行為之草率隨意。

    最后,實(shí)行城市土地的國(guó)有、剝奪公民的土地所有權(quán),其行政手續(xù)何在?中國(guó)的幾部憲法都規(guī)定,國(guó)家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定的條件,對(duì)城鄉(xiāng)土地和其他生產(chǎn)資料實(shí)行征購(gòu)、征用或者收歸國(guó)有。顯然,將城市土地收歸國(guó)有,合憲的做法應(yīng)當(dāng)是事先規(guī)定了“條件,之后再具體辦理。然而,在1982年城市土地?zé)o償國(guó)有化的過(guò)程中,政府什么也沒(méi)做,甚至沒(méi)有向土地所有者發(fā)布任何公告,讓他們知道,所有的城市私人房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)證書(shū)中的地產(chǎn)部分一夜間已全部失效。正因?yàn)槿绱耍P者將這一過(guò)程稱為無(wú)聲無(wú)息的“革命”,不僅僅是因?yàn)檎臒o(wú)聲息地奪走了幾千萬(wàn)城市居民的私有地產(chǎn),還因?yàn)檫@幾千萬(wàn)失去財(cái)產(chǎn)的人竟然稀里糊涂地毫不知情?;蛟S,當(dāng)年中國(guó)的城市民眾還沉浸在改革的早期“蜜月”中國(guó)對(duì)城改革的的中央充滿了信任和感激,沒(méi)有意識(shí)到自己一夜間突然失去的土地產(chǎn)權(quán)究竟所值幾何;等到今天,發(fā)現(xiàn)地方政府、許多官員和大批“地產(chǎn)大鱷”通過(guò)發(fā)城市的“土地財(cái)”而闊綽起來(lái),一切都木已成舟了。

    德國(guó)哲學(xué)大師康德曾指出:“財(cái)產(chǎn)所有權(quán)是個(gè)人自由不受強(qiáng)權(quán)限制的權(quán)利,是使人權(quán)受到保護(hù)的制憲第一要義?!?982年中國(guó)城市土地的無(wú)償國(guó)有化其實(shí)不僅違反了中華人民共和國(guó)憲法的諸多條款,而且其實(shí)施也違反了法制的基本原則,毫無(wú)疑問(wèn)是錯(cuò)誤的。但是,由于這一錯(cuò)誤今天給既得利益集團(tuán)帶來(lái)了巨大的好處,國(guó)人想糾正這個(gè)錯(cuò)誤就極為艱難了。如果說(shuō),被剝奪的土地產(chǎn)權(quán)無(wú)法再歸還,那么至少我們可以弄清當(dāng)年失去土地產(chǎn)權(quán)的真相。

    (作者:王維洛,旅德學(xué)者。 本文節(jié)選自他的論文“1982年的一場(chǎng)無(wú)聲無(wú)息的土地“革命”——中國(guó)的私有土地是如何國(guó)有化的?”。來(lái)源:學(xué)術(shù)中華網(wǎng))

    [責(zé)任編輯:wangxy] 標(biāo)簽:土地 城市 憲法 國(guó)有化 
     

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