農(nóng)村集體建設(shè)用地與農(nóng)民依法承包的土地一樣，都是農(nóng)民集體所有，是農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)。只要符合用途管制和規(guī)劃，納入年度土地利用規(guī)劃，就應(yīng)該與國(guó)有建設(shè)用地享有同等的權(quán)利

趙陽(yáng)

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了一個(gè)快速發(fā)展的通道。改革是從農(nóng)村開(kāi)始的，農(nóng)村的改革首先就是土地制度的調(diào)整。杜潤(rùn)生先生1998年在改革開(kāi)放20周年座談會(huì)上就說(shuō)：農(nóng)村改革，主要是兩點(diǎn)。第一是實(shí)行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，土地公有、家庭承包；第二，就是恢復(fù)了市場(chǎng)交易。由此可見(jiàn)，土地制度變革在農(nóng)村改革發(fā)展中確實(shí)至關(guān)重要。

32年的改革開(kāi)放，是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的過(guò)程，我國(guó)GDP以年均10%的速度增長(zhǎng)，城鎮(zhèn)化率以每年0.9個(gè)百分點(diǎn)提高，特別是從1996年以來(lái)，城鎮(zhèn)化率超過(guò)30%后，進(jìn)入一個(gè)加速發(fā)展階段。1996年到2009年，平均每年增長(zhǎng)1.27個(gè)百分點(diǎn)，帶來(lái)了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的巨大變化和社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。

這個(gè)過(guò)程中，從國(guó)家現(xiàn)代化的角度來(lái)說(shuō)，出現(xiàn)的最大變化、面臨的最大壓力是對(duì)土地的需求急劇增加和巨大數(shù)量的農(nóng)民轉(zhuǎn)移進(jìn)城。在這個(gè)大背景下，我國(guó)的土地制度面臨著前所未有的復(fù)雜局面和嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，一系列重大理論和政策問(wèn)題亟待做出抉擇。

關(guān)于農(nóng)地經(jīng)營(yíng)制度問(wèn)題

我國(guó)的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)制度，有兩個(gè)核心內(nèi)容：一是土地承包關(guān)系，二是土地流轉(zhuǎn)。而后一個(gè)是近兩年農(nóng)村土地制度的熱點(diǎn)問(wèn)題，特別是2008年10月中共十七屆三中全會(huì)做出《關(guān)于農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》(下稱《決定》)后，土地流轉(zhuǎn)更是成為媒體和社會(huì)各界關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題。

十七屆三中全會(huì)《決定》關(guān)于農(nóng)地制度的一項(xiàng)重大改革，就是明確了現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，這對(duì)進(jìn)一步落實(shí)《物權(quán)法》關(guān)于承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為農(nóng)民擁有的一項(xiàng)重要財(cái)產(chǎn)權(quán)利指明了方向。十七屆三中全會(huì)至今已經(jīng)兩年多了，我們看到，無(wú)論是從法律法規(guī)的完善還是從各地各相關(guān)部門貫徹落實(shí)情況看，關(guān)于土地承包關(guān)系“長(zhǎng)久不變，的落實(shí)、進(jìn)展都不大，大家關(guān)注的焦點(diǎn)依然主要集中在土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題上。

這些年來(lái)，中國(guó)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)一直穩(wěn)步發(fā)展。這與三個(gè)方面變化有關(guān)：一是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，特別農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)發(fā)生了巨大變化。二是隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，資本在加速積累。從一定意義上講，資本也在尋求出路，希望從事農(nóng)業(yè)的經(jīng)營(yíng)，從而對(duì)農(nóng)地產(chǎn)生需求。三是有一些地方把土地流轉(zhuǎn)與招商引資結(jié)合起來(lái)，甚至跟干部的業(yè)績(jī)考核掛鉤，定任務(wù)，下指標(biāo)。從實(shí)地調(diào)查看，近兩年這輪土地流轉(zhuǎn)快速發(fā)展，行政推動(dòng)是主要?jiǎng)恿Α?006年前的十年，農(nóng)戶承包土地的流轉(zhuǎn)面積年平均增長(zhǎng)率14%左右，但到了2008和2009年，年增長(zhǎng)率都超過(guò)了50%，明顯加速。大規(guī)模的流轉(zhuǎn)多與工商企業(yè)包括外資等法人組織參與有關(guān)，有的單個(gè)項(xiàng)目流轉(zhuǎn)面積上萬(wàn)畝、甚至幾十萬(wàn)畝以上。針對(duì)這種混亂現(xiàn)象，有必要從理論和政策上廓清認(rèn)識(shí)。我想，這里有三個(gè)誤區(qū)需要澄清：

第一，土地流轉(zhuǎn)的根本目標(biāo)是什么？早在1984年一號(hào)文件中，中央就明確提出鼓勵(lì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)給種田能手，其基本思想非常明確，即土地流轉(zhuǎn)主要是為了優(yōu)化勞動(dòng)力和土地資源的配置，為了更好地提高土地利用效率。當(dāng)然，客觀上講，土地流轉(zhuǎn)必然帶來(lái)一個(gè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模的變化。但是，目前有一個(gè)誤區(qū)卻是，土地流轉(zhuǎn)是為了農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)。

但是，農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)究竟怎么實(shí)現(xiàn)，答案并不確定。世界銀行的研究結(jié)論非常明確：在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，規(guī)模經(jīng)濟(jì)是基本不存在的。世行的報(bào)告有一句話說(shuō)：一個(gè)農(nóng)場(chǎng)，只要能夠使用中型拖拉機(jī)，就基本沒(méi)有什么規(guī)模經(jīng)濟(jì)可言。正是從這個(gè)意義上講，規(guī)模經(jīng)營(yíng)的效益不能僅僅盯在土地上。

第二，目前土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展速度究竟是快還是慢？目前全國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)已達(dá)到1.7億畝以上，占全國(guó)農(nóng)地承包面積的13%還多。無(wú)論是從發(fā)展階段看，還是從國(guó)際比較看，都可以肯定，這個(gè)發(fā)展速度并不慢，流轉(zhuǎn)率也不低。

2006年夏，我與聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織和世行一些專家到廣西調(diào)研，當(dāng)時(shí)我們就此問(wèn)題專門討論過(guò)。他們認(rèn)為，像中國(guó)這樣的農(nóng)地流轉(zhuǎn)速度，與世界上絕大多數(shù)國(guó)家比，都不算慢。而且農(nóng)地流轉(zhuǎn)是否充分，主要指標(biāo)是要看農(nóng)戶想要流轉(zhuǎn)的土地是否都轉(zhuǎn)出去了。因此，我國(guó)當(dāng)前農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的主要矛盾，并不是農(nóng)地流轉(zhuǎn)的快慢問(wèn)題，而是農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)不足的問(wèn)題。也正因此，十七大報(bào)告和近幾年的中央一號(hào)文件均多次強(qiáng)調(diào)，要建立健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，同時(shí)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)平臺(tái)的建設(shè)。

第三，如何認(rèn)識(shí)土地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)問(wèn)題？需要澄清的是，在我國(guó)現(xiàn)有人均資源占有條件下，我們對(duì)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的預(yù)期不要太高，而且對(duì)規(guī)模經(jīng)營(yíng)發(fā)展的進(jìn)程應(yīng)該有一個(gè)科學(xué)、客觀的判斷。在這個(gè)問(wèn)題上，國(guó)際經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。

日本的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和現(xiàn)代化程度很高，非農(nóng)就業(yè)比重超過(guò)95%，但農(nóng)業(yè)的經(jīng)營(yíng)規(guī)模依然只有戶均兩公頃。我國(guó)第一產(chǎn)業(yè)的勞動(dòng)力數(shù)量，由增到減的拐點(diǎn)出現(xiàn)在1991年，2009年首次降到3億以下。那么與世界上實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的國(guó)家比，應(yīng)如何科學(xué)評(píng)估中國(guó)農(nóng)業(yè)耕作規(guī)模擴(kuò)大的速度和進(jìn)程？

根據(jù)1996年、2006年兩次全國(guó)農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)，我做過(guò)一個(gè)縱向比較。十年間種植業(yè)從業(yè)勞動(dòng)者平均耕作規(guī)模年均提高約1.8個(gè)百分點(diǎn)。同一時(shí)期，我國(guó)城鎮(zhèn)化率年均提高不到1.3個(gè)百分點(diǎn)。這樣一個(gè)速度，我們還能說(shuō)它慢嗎？還有另一個(gè)問(wèn)題是：家庭經(jīng)營(yíng)的規(guī)模進(jìn)程如何？根據(jù)農(nóng)業(yè)普查，我國(guó)農(nóng)業(yè)家庭經(jīng)營(yíng)戶，十年間總量增加了3.7%，也就是說(shuō)，這些年來(lái)我國(guó)農(nóng)業(yè)的家庭經(jīng)營(yíng)規(guī)模依然在縮小。對(duì)這一現(xiàn)象，要有一個(gè)全面客觀的分析。

通過(guò)日本、韓國(guó)等東亞國(guó)家和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的比較，基本結(jié)論是，農(nóng)戶家庭數(shù)的下降，大約要滯后于勞動(dòng)力拐點(diǎn)的出現(xiàn)10年至15年。在中國(guó)，近20年過(guò)去了，農(nóng)戶家庭數(shù)量還沒(méi)到達(dá)這個(gè)下降的拐點(diǎn)。這就一定有特殊的影響因素在起作用。客觀地說(shuō)，我國(guó)的城鎮(zhèn)化率是有“水分”的比許多專家指出，目前的統(tǒng)計(jì)缺陷導(dǎo)致城鎮(zhèn)化率虛高，大約1.5億農(nóng)村人口“被城市化”。勞動(dòng)力到城市里，進(jìn)入二三產(chǎn)業(yè)，但是農(nóng)民工及其家庭人口中，只有很少部分真正轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻?。這恰恰是導(dǎo)致中國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)戶數(shù)量變動(dòng)趨勢(shì)滯后于國(guó)際比較的主要原因。

無(wú)論是從歷史還是國(guó)際比較來(lái)看，一個(gè)基本結(jié)論是：土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的發(fā)展，首先受到資源稟賦的約束。這不僅僅是個(gè)政策問(wèn)題。土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題要從長(zhǎng)期發(fā)展的角度去看，一方面，要切實(shí)落實(shí)農(nóng)地承包權(quán)“長(zhǎng)久不變”，保障農(nóng)民土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，在地權(quán)穩(wěn)定的前提下促進(jìn)流轉(zhuǎn)；另一方面，只有積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化，讓符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口盡快進(jìn)城落戶，并享有與城鎮(zhèn)人口同等的權(quán)益，變”土地的城鎮(zhèn)化”為“人口的城鎮(zhèn)化”，減少農(nóng)村人口和農(nóng)戶家庭的數(shù)量，才能真正實(shí)現(xiàn)土地的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。反過(guò)來(lái)說(shuō)，如果脫離經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際，靠行政推動(dòng)來(lái)快速地流轉(zhuǎn)農(nóng)地，除了本身基礎(chǔ)不穩(wěn)定，還會(huì)蘊(yùn)藏很多風(fēng)險(xiǎn)。

用行政力量大力推動(dòng)的土地流轉(zhuǎn)帶來(lái)三個(gè)不良后果：第一，從農(nóng)民角度來(lái)講，行政推動(dòng)就可能發(fā)生違背意愿強(qiáng)制流轉(zhuǎn)的問(wèn)題，而由于企業(yè)發(fā)展需要的租期一般很長(zhǎng)，即使農(nóng)民認(rèn)為當(dāng)期價(jià)格合算，也可能損害農(nóng)民長(zhǎng)期權(quán)益。第二，從土地利用角度看，存在一個(gè)經(jīng)營(yíng)“非糧化”和用途“非農(nóng)化”問(wèn)題，據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，2009年全國(guó)流轉(zhuǎn)土地不種糧的比例已超過(guò)40%，一些地方擅自“批準(zhǔn)”或默許工商企業(yè)在獲得流轉(zhuǎn)土地后改變農(nóng)業(yè)用途，或者違規(guī)擴(kuò)大非農(nóng)建設(shè)用地比例，建永久性餐飲娛樂(lè)、休閑設(shè)施。這不僅不利于國(guó)家糧食安全，也可能導(dǎo)致建設(shè)用地盲目擴(kuò)張和宏觀調(diào)控失衡。第三，行政主導(dǎo)的流轉(zhuǎn)會(huì)動(dòng)搖農(nóng)業(yè)家庭經(jīng)營(yíng)的主體地位。如果要用企業(yè)或雇工農(nóng)場(chǎng)來(lái)替代農(nóng)業(yè)的家庭經(jīng)營(yíng)，就可能犯與推行人民公社制度類似的歷史性錯(cuò)誤。因此，農(nóng)地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)問(wèn)題，既是個(gè)重大的政策底線問(wèn)題，也是一個(gè)是否尊重歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)和農(nóng)業(yè)自身規(guī)律的問(wèn)題。

關(guān)于農(nóng)地轉(zhuǎn)用制度問(wèn)題

從我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)地轉(zhuǎn)用制度框架和近年土地利用的實(shí)踐來(lái)看，有兩個(gè)重點(diǎn)問(wèn)題亟需認(rèn)真研究和深入探討。一是征地制度改革問(wèn)題；二是農(nóng)村集體建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地的關(guān)系問(wèn)題，或者說(shuō)是形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)問(wèn)題。

(一)關(guān)于征地制度改革。我國(guó)近幾十年快速發(fā)展中，土地征用一直是個(gè)焦點(diǎn)問(wèn)題，這主要是因?yàn)?，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化過(guò)程中，新增建設(shè)用地絕大部分來(lái)源于征收農(nóng)民集體土地。我國(guó)法律規(guī)定，凡建設(shè)均須使用國(guó)有土地，同時(shí)又規(guī)定，為了公共利益需要，可以征收農(nóng)民集體土地。征地制度改革本質(zhì)上涉及深刻的利益關(guān)系調(diào)整。這里，至少有以下三個(gè)問(wèn)題需要深入分析：

第一，保障農(nóng)民土地權(quán)益問(wèn)題。

30余年的改革過(guò)程，實(shí)質(zhì)上是一個(gè)逐步形成和確認(rèn)農(nóng)民土地權(quán)益的歷程。當(dāng)前，社會(huì)高度關(guān)注征地問(wèn)題及其弊端，其原因就是這一制度導(dǎo)致農(nóng)民土地權(quán)益被侵害。目前征地制度，歸納起來(lái)有四大弊端：第一是征地范圍太寬，第二是征地過(guò)程不透明，第三是補(bǔ)償水平低，第四是安置渠道窄。早在12年前，十六屆三中全會(huì)就提出了完善征地制度的總體思路。近年來(lái)，相關(guān)部門也一直在研究進(jìn)一步改革的途徑，完善相關(guān)政策，但上述問(wèn)題依然存在。

特別是，征地范圍未能充分體現(xiàn)公共利益的目的，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)雖有較大幅度提高，但補(bǔ)償依然是參考土地的原農(nóng)業(yè)用途，沒(méi)有合理體現(xiàn)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益。比如大中型水利水電項(xiàng)目依然按農(nóng)地原產(chǎn)值的16倍補(bǔ)償，被征地農(nóng)民社會(huì)保障水平低等。其中引起矛盾沖突最大、社會(huì)關(guān)注最多的就是農(nóng)民權(quán)益被侵害問(wèn)題，有時(shí)直接引發(fā)較大規(guī)模群體性事件，造成惡劣影響。

第二，土地供需矛盾問(wèn)題。

大量征占農(nóng)民集體土地，主要是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展導(dǎo)致土地需求劇烈增加的結(jié)果。目前，我國(guó)每年建設(shè)用地的指標(biāo)是600萬(wàn)畝左右，前幾年大約是400多萬(wàn)畝，但據(jù)國(guó)土資源部估計(jì)，受地方發(fā)展的動(dòng)力機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制影響，“十一五”期間全國(guó)建設(shè)用地總需求每年在1200萬(wàn)畝以上。而建設(shè)用地的實(shí)際利用數(shù)，據(jù)測(cè)算每年可能超過(guò)1000萬(wàn)畝。顯見(jiàn)，其中相當(dāng)部分建設(shè)用地屬違法違規(guī)用地，并未納入年度用地計(jì)劃。長(zhǎng)此以往，由此帶來(lái)的一系列深層次問(wèn)題和重大矛盾無(wú)法回避，亟需認(rèn)真研究、做出抉擇。

第三、耕地嚴(yán)重浪費(fèi)問(wèn)題。

在現(xiàn)行征地制度下，較低的征地補(bǔ)償成本，與既有的“土地財(cái)政”“土地財(cái)政”金融”機(jī)制疊加，客觀上反而縱容了土地征占，實(shí)際上也放大了土地需求。一個(gè)后果就是，優(yōu)質(zhì)耕地資源被征占，而建設(shè)用地利用卻比較粗放。

據(jù)國(guó)土資源部統(tǒng)計(jì)，目前我國(guó)工業(yè)用地的容積率一般只有0.3-0.6。2007年我曾在一個(gè)直轄市調(diào)查，其鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)的平均容積率只有0.11。應(yīng)該看到，這種經(jīng)濟(jì)發(fā)展的社會(huì)成本、資源成本極其昂貴。在工業(yè)化的過(guò)程中，有一筆賬是要算的：即我們?cè)?0多年快速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化過(guò)程中，耕地資源的代價(jià)是多少？

我們可與日本做一比較。1978年到2010年，中國(guó)按當(dāng)年價(jià)格，GDP總量增長(zhǎng)將超過(guò)100倍，總量5萬(wàn)億美元以上。這32年間，耕地凈減少高達(dá)1200萬(wàn)公頃以上。日本在1965-1995年也有一個(gè)類似的高增長(zhǎng)階段，在此期間，日本經(jīng)濟(jì)總量增長(zhǎng)了約110倍，總量也達(dá)到5萬(wàn)億美元，但其凈減少的耕地只有103萬(wàn)公頃，只是我們的1/12。土地是財(cái)富之母，更是農(nóng)業(yè)之本。因此，落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，完善有關(guān)配套法規(guī)政策，已成當(dāng)務(wù)之急。

(二)關(guān)于集體與國(guó)有建設(shè)用地的關(guān)系。在現(xiàn)行法律框架下，建設(shè)用地分為國(guó)有建設(shè)用地和農(nóng)村集體建設(shè)用地。按現(xiàn)行法律規(guī)定，只有農(nóng)民才能使用集體建設(shè)用地，一是農(nóng)民辦企業(yè)，二是用于鄉(xiāng)村公益設(shè)施建設(shè)，三是村民建住宅。同時(shí)，法律還規(guī)定，農(nóng)村集體建設(shè)用地只有因企業(yè)破產(chǎn)、兼并等情形發(fā)生時(shí)才能依法轉(zhuǎn)移給農(nóng)民以外主體使用。

這種區(qū)分的最初目的也是出于用途管制的需要，并不能簡(jiǎn)單地認(rèn)為其造成了土地市場(chǎng)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。在符合規(guī)劃的前提下，這兩個(gè)用地制度原本是獨(dú)立運(yùn)行的。對(duì)農(nóng)民自用的集體建設(shè)用地，用地主體有嚴(yán)格限制。但近幾年也出現(xiàn)了農(nóng)村集體建設(shè)用地盲目進(jìn)入市場(chǎng)的問(wèn)題。最主要的就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村組織違規(guī)突破用地主體的限制、自行批準(zhǔn)集體土地進(jìn)入建設(shè)用地市場(chǎng)。

針對(duì)征地制度不完善及當(dāng)前集體建設(shè)用地利用出現(xiàn)的新情況，十七屆三中全會(huì)提出，要嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，逐步縮小征地范圍，完善征地補(bǔ)償機(jī)制，推進(jìn)征地制度改革。同時(shí)，明確提出“在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外，經(jīng)批準(zhǔn)建設(shè)非公益性項(xiàng)目，可以使用農(nóng)村集體土地”，這實(shí)際上是有條件地放開(kāi)了農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)。

同時(shí)，十七屆三中全會(huì)還提出，要逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，規(guī)定對(duì)依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，可以直接進(jìn)入土地市場(chǎng)轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃前提下與國(guó)有土地享有平等權(quán)益。這是因?yàn)椋r(nóng)村集體建設(shè)用地與農(nóng)民依法承包的土地一樣，都是農(nóng)民集體所有，也是農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)。只要符合用途管制和規(guī)劃，納入年度土地利用規(guī)劃，就應(yīng)該與國(guó)有建設(shè)用地享有同等的權(quán)利。這是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)的核心要義和理論基礎(chǔ)。

目前，這方面的配套政策還有待細(xì)化，涉及有關(guān)法律法規(guī)也有待完善。這一重大舉措不僅有利于維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益，也有利于解決征地制度和土地資源管理面臨的挑戰(zhàn)和難題。我認(rèn)為，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)是完善我國(guó)現(xiàn)行土地制度框架的重大突破，而這一點(diǎn)恰恰沒(méi)有得到足夠重視。

最近兩年，諸多地方把目光集中在“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”上。國(guó)土資源部近年開(kāi)展該項(xiàng)試點(diǎn)，也是試圖在兩種所有制建設(shè)用地之間搭建一個(gè)橋梁。從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展看，隨著我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化深入發(fā)展，農(nóng)村人口逐步進(jìn)入城鎮(zhèn)，農(nóng)村建設(shè)用地減少是必然的，但當(dāng)前的問(wèn)題是不少地方未經(jīng)國(guó)土資源部批準(zhǔn)，擅自開(kāi)展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)，或者違規(guī)實(shí)施掛鉤政策。也有的地方，以新農(nóng)村建設(shè)為名，違背農(nóng)民意愿搞大拆大建、強(qiáng)拆強(qiáng)建。這樣做的后果，客觀上導(dǎo)致建設(shè)用地規(guī)模計(jì)劃外擴(kuò)大，也導(dǎo)致該復(fù)耕的農(nóng)村建設(shè)用地不能復(fù)墾為耕地。同時(shí)，村莊整理節(jié)余下來(lái)的建設(shè)用地指標(biāo)，地方政府為了獲取更多的土地收益，也不愿意留在當(dāng)?shù)?，而將其轉(zhuǎn)移到大中城市使用。土地有兩個(gè)最大的特性，一是不可再生，一是不可移 動(dòng)。所以地方就通過(guò)“掛鉤”來(lái)解決所謂“農(nóng)村缺錢”和“城市缺地”的問(wèn)題是由此，農(nóng)村節(jié)約的建設(shè)用地指標(biāo)就要“飄”到大城市邊緣。

一方面，被征收的大多是一些設(shè)施條件和土質(zhì)非常好的耕地資源，從東南沿海和一些大城市、超大城市過(guò)去的發(fā)展，都能看到類似的情況。另一方面，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間受限，農(nóng)民當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)困難，不得不外出打工，新農(nóng)村變成“空心村”。而大城市進(jìn)入成本高，農(nóng)民變市民困難，真正的城鎮(zhèn)化進(jìn)展就會(huì)緩慢。正因此，去年底的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議再次強(qiáng)調(diào)了大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，提出要把加強(qiáng)中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展作為重點(diǎn)。

一個(gè)有效的土地制度，應(yīng)當(dāng)與國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展戰(zhàn)略相適應(yīng)，并促進(jìn)這些戰(zhàn)略真正能“落地、開(kāi)花、結(jié)果”。在上述政策框架下，我認(rèn)為，應(yīng)讓“增減掛鉤”回歸本源，即：(一)它是一個(gè)規(guī)劃思路。(二)它是耕地占補(bǔ)平衡的一種形式。其目的是“引導(dǎo)新辦鄉(xiāng)村工業(yè)向建制鎮(zhèn)和規(guī)劃確定的小城鎮(zhèn)集中”，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展(國(guó)發(fā)(2004)28號(hào)文件)。其基本原則是要確?！霸黾痈赜行娣e，提高耕地質(zhì)量，建設(shè)用地總量不突破原有規(guī)?！?國(guó)土資發(fā)(2008)138號(hào)文件)。今后，應(yīng)當(dāng)遵循發(fā)展規(guī)律，規(guī)范開(kāi)展試點(diǎn)，逐步探索完善，為土地制度的改革和完善提供有效經(jīng)驗(yàn)。

10月中旬閉幕的中共十七屆五中全會(huì)提出，要合理界定城市的邊界。這不僅僅是防止和治理“城市病”的問(wèn)題，也涉及國(guó)家糧食安全、稀缺資源利用、農(nóng)民權(quán)益保障等重大問(wèn)題。今后，應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行中共十七屆三中全會(huì)、五中全會(huì)的方針政策，加快完善有關(guān)法律法規(guī)和配套政策，加快改革征地制度，加快構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)。

(此文據(jù)作者在第四屆中國(guó)農(nóng)村發(fā)展研究獎(jiǎng)?lì)C獎(jiǎng)大會(huì)暨城鎮(zhèn)化過(guò)程中農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展論壇上主題演講整理，經(jīng)作者審定。)

趙陽(yáng)為中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室一組副組長(zhǎng)、研究員