10.7萬(wàn)億元，我國(guó)省市縣三級(jí)地方政府性債務(wù)終于有了一本明白賬。

在今天審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)劉家義向全國(guó)人大常委會(huì)提交的審計(jì)工作報(bào)告中，這個(gè)首次由官方公布的數(shù)字最值得關(guān)注。

多年來(lái)，各級(jí)地方政府為了應(yīng)對(duì)重大危機(jī)、戰(zhàn)勝特殊困難，以及彌補(bǔ)改善民生和發(fā)展經(jīng)濟(jì)的財(cái)力不足，通過(guò)多種方式舉借了大量債務(wù)。

這些債務(wù)是否合理、規(guī)模到底多大、風(fēng)險(xiǎn)狀況如何，以及怎樣償還等一系列問(wèn)題，不僅成為專家學(xué)者和公眾熱議的話題，也為中央層面所關(guān)注。而一直以來(lái)，對(duì)地方債總額的猜測(cè)，更是從6萬(wàn)億元到了14萬(wàn)億元，并且對(duì)其作用的評(píng)價(jià)也褒貶不一。

據(jù)審計(jì)署全國(guó)地方政府性債務(wù)審計(jì)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室有關(guān)人員介紹，按照中央的部署，審計(jì)署今年上半年派出4.13萬(wàn)名審計(jì)人員，歷時(shí)3個(gè)月，對(duì)187.36萬(wàn)筆地方政府性債務(wù)逐筆、逐項(xiàng)進(jìn)行了審計(jì)。

除了摸清底數(shù)、對(duì)債務(wù)進(jìn)行分類外，還計(jì)算出目前地方政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的負(fù)債率為52.25%，尚未超出其償債能力。但審計(jì)也發(fā)現(xiàn)，地方政府性債務(wù)在“借、管、用、還計(jì)等方面還存在諸多不規(guī)范的問(wèn)題，亟待加強(qiáng)管理。

地方政府性債務(wù)負(fù)擔(dān)未超出償還能力

對(duì)審計(jì)署來(lái)說(shuō)，10.7萬(wàn)億元這個(gè)數(shù)，絕對(duì)是經(jīng)得起推敲的。

據(jù)了解，此次審計(jì)署動(dòng)用了4.13萬(wàn)名審計(jì)人員，按照“見(jiàn)賬、見(jiàn)人、見(jiàn)物，逐筆、逐項(xiàng)”審核的原則，對(duì)31個(gè)省自治區(qū)直轄市和5個(gè)計(jì)劃單列市本級(jí)及所屬392個(gè)市本級(jí)、2779個(gè)縣級(jí)政府的全部政府性債務(wù)情況進(jìn)行審計(jì)（云南省盈江縣因地震未納入審計(jì)），涉及2.55萬(wàn)個(gè)政府部門和機(jī)構(gòu)、6576家融資平臺(tái)公司，5個(gè)4萬(wàn)個(gè)其他單位，37.38萬(wàn)個(gè)項(xiàng)目，187.36萬(wàn)筆債務(wù)。

據(jù)介紹，此次審計(jì)的范圍，主要是政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)，但為了摸清地方政府性債務(wù)的全面情況，還對(duì)政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的，以及可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的其他相關(guān)債務(wù)進(jìn)行了審計(jì)。

從審計(jì)結(jié)果看，截至2010年年底，全國(guó)省市縣三級(jí)地方政府，負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率，即負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額與地方綜合財(cái)力的比率，為52.25%。如果按照地方政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)全部轉(zhuǎn)化為政府償債責(zé)任計(jì)算，債務(wù)率為70.45%?？傮w看，我國(guó)地方政府性債務(wù)負(fù)擔(dān)尚未超過(guò)其償債能力。

在一些專家看來(lái)，有了70.45%的這樣一個(gè)債務(wù)率指標(biāo)，相當(dāng)于對(duì)地方政府性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)度有了更加客觀、準(zhǔn)確的判斷依據(jù)。

審計(jì)也發(fā)現(xiàn)，部分地區(qū)的債務(wù)償還對(duì)土地出讓收入的依賴較大，債務(wù)負(fù)擔(dān)較重。由于償債能力不足，一些地方政府只能通過(guò)舉借新債償還舊債，有的地方還出現(xiàn)了逾期債務(wù)。

如何評(píng)價(jià)10.7萬(wàn)億元地方債

近年來(lái)，隨著地方債問(wèn)題浮出水面，專家學(xué)者們對(duì)地方債的評(píng)價(jià)也褒貶不一。審計(jì)署全國(guó)地方政府性債務(wù)審計(jì)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室有關(guān)人員介紹，此次大規(guī)模審計(jì)的任務(wù)，不僅要摸清地方債的底數(shù)，更重要的是通過(guò)審計(jì)，全面客觀地摸清地方債資金的使用情況。

這位負(fù)責(zé)人說(shuō)，分析地方債的利弊，要用歷史、客觀、辯證的眼光。從審計(jì)情況看，地方債務(wù)資金在彌補(bǔ)地方財(cái)力不足、應(yīng)對(duì)危機(jī)和抗擊自然災(zāi)害、改善民生和生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面功不可沒(méi)。

比如，截至2010年年底，地方各級(jí)政府投入到交通運(yùn)輸、基礎(chǔ)設(shè)施和能源建設(shè)等領(lǐng)域的債務(wù)資金達(dá)到59466.89億元，促進(jìn)了各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民生改善，有利于增強(qiáng)“十二五”及今后一段時(shí)期，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的后勁。

還要從多個(gè)維度來(lái)分析債務(wù)負(fù)擔(dān)。首先，要分清債務(wù)的性質(zhì)。比如，不能把政府負(fù)有擔(dān)?；蚓戎?zé)任的債務(wù)簡(jiǎn)單地視為政府直接債務(wù)，否則，可能會(huì)擴(kuò)大政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。

其次，評(píng)價(jià)債務(wù)負(fù)擔(dān)還要與償債的公共資源聯(lián)系起來(lái)看。如果僅簡(jiǎn)單地依據(jù)債務(wù)規(guī)模、增長(zhǎng)速度等指標(biāo)，無(wú)法全面準(zhǔn)確地判斷債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)程度。只有將債務(wù)余額與政府可支配的公共資源進(jìn)行比對(duì)，當(dāng)這些資源不足以償還現(xiàn)有債務(wù)，才意味著產(chǎn)生了債務(wù)危機(jī)。

另外，還要看債務(wù)資金投入產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益等，分析債務(wù)舉借與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展是否相應(yīng)，是否形成了一種良性循環(huán)。

在學(xué)界也有這樣一種觀點(diǎn)，認(rèn)為當(dāng)前地方債主要是應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)產(chǎn)生的。從審計(jì)情況看，我國(guó)地方政府性債務(wù)并不是最近幾年才有的，最早可追溯到1979年，當(dāng)年有8個(gè)縣區(qū)舉借了政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)。此后，各地開始陸續(xù)舉債。截至1996年年底，全國(guó)所有省級(jí)政府、90.05%的市級(jí)政府和86.54%的縣級(jí)政府都舉借了債務(wù)。

截至2010年年底，除54個(gè)縣區(qū)沒(méi)有政府性債務(wù)外，全國(guó)其他地方政府均有政府性債務(wù)。

在2010年年底的地方政府性債務(wù)余額中，有54816.11億元是2008年及以前年度舉借和2009年以后舉借用于2008年以前開工項(xiàng)目續(xù)建的，占51.15%。其中，2008年及以前年度舉借31989.04億元，占29.85%； 用于續(xù)建以前年度開工項(xiàng)目和償還以前年度債務(wù)本息22827.07億元，占21.30%.

審計(jì)結(jié)果顯示，地方政府性債務(wù)是多年累積形成的，不能將其片面理解成主要是為應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)而產(chǎn)生的。

“借、用、管、還”中的5個(gè)問(wèn)題

在對(duì)地方債的審計(jì)中，審計(jì)人員分析認(rèn)為，目前地方政府性債務(wù)在借、管、用、還等方面還存在5個(gè)方面不規(guī)范的問(wèn)題。

首先是舉債融資缺乏規(guī)范。目前，我國(guó)現(xiàn)有的規(guī)定并未賦予地方政府舉債權(quán)，所以，中央層面對(duì)地方政府的舉債融資行為缺乏規(guī)范，各地舉債融資渠道和方式不一，且多頭舉債，舉債程序不夠透明，還有違規(guī)提供擔(dān)保等問(wèn)題。

其次是舉債未納入預(yù)算管理，債務(wù)監(jiān)管不到位。目前，大部分地方性債務(wù)收支未納入預(yù)算管理和監(jiān)督，一些地方政府未出臺(tái)債務(wù)管理規(guī)定，也未建立起還貸準(zhǔn)備金制度和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警控制機(jī)制，特別是一些縣市政府債務(wù)管理制度不健全，還存在債務(wù)底數(shù)不清，償債責(zé)任未落實(shí)等問(wèn)題。

第三，部分債務(wù)資金未及時(shí)安排使用。債務(wù)資金未及時(shí)安排使用并發(fā)揮效益，主要是因?yàn)橐恍┑胤脚e債存在盲目性，有的資金投向未落實(shí)，有的項(xiàng)目準(zhǔn)備不充分，還有的因擔(dān)心銀根緊縮而為項(xiàng)目超前融資等。

第四，舉借、管理和使用不夠規(guī)范。一些地方以虛假或不合法的抵押物等方式舉債，有的將債務(wù)資金違規(guī)投入資本市場(chǎng)、房地產(chǎn)市場(chǎng)或修建樓堂館所，有的甚至投入到低水平重復(fù)建設(shè)項(xiàng)目等。

另外，地方政府融資平臺(tái)公司數(shù)量多，管理不規(guī)范，一些融資平臺(tái)公司存在法人治理結(jié)構(gòu)不完善，內(nèi)部管理級(jí)次過(guò)多，鏈條長(zhǎng)、資本金到位率低等問(wèn)題，盈利能力較弱，2010年度有1734家出現(xiàn)虧損，占全國(guó)融資平臺(tái)公司總量的26%。

“誰(shuí)舉債、誰(shuí)負(fù)責(zé)”

盡管10.7萬(wàn)億元的地方債尚在地方財(cái)力償還范圍內(nèi)，但也有一些地方債務(wù)率較高。為此，審計(jì)報(bào)告提出，“按誰(shuí)舉債、誰(shuí)負(fù)責(zé)的原則，穩(wěn)妥地處理存量債務(wù)”

對(duì)存量債務(wù)，審計(jì)署建議，對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目和有經(jīng)營(yíng)收益的公益性項(xiàng)目形成的債務(wù)，應(yīng)剝離政府償債責(zé)任，主要由項(xiàng)目自身收益來(lái)償還；對(duì)無(wú)收益公益性項(xiàng)目形成的政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)，有計(jì)劃地通過(guò)預(yù)算安排落實(shí)償債資金；對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和償債壓力加大的，各級(jí)政府應(yīng)進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控，采取有效措施，積極防范和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

對(duì)問(wèn)題突出的地方融資平臺(tái)公司的問(wèn)題，審計(jì)署建議，要清理規(guī)范融資平臺(tái)公司，堅(jiān)決制止地方政府違規(guī)擔(dān)保行為。除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，不得再通過(guò)融資平臺(tái)公司變相舉借政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)；切實(shí)處理好新建項(xiàng)目融資問(wèn)題，積極通過(guò)財(cái)政預(yù)算或市場(chǎng)化方式解決在建項(xiàng)目資金來(lái)源，防止盲目鋪攤子，上項(xiàng)目和半拉子工程。

審計(jì)署還建議，更重要的是國(guó)家應(yīng)該建立規(guī)范的舉債融資機(jī)制，實(shí)施全口徑監(jiān)管和動(dòng)態(tài)監(jiān)控。其中包括，舉債計(jì)劃需經(jīng)國(guó)務(wù)院審批，并納入地方預(yù)算管理，報(bào)同級(jí)人民代表大會(huì)審查和批準(zhǔn)。對(duì)政府負(fù)有償還責(zé)任之外的其他相關(guān)債務(wù)，要嚴(yán)格審批和控制規(guī)模，健全債務(wù)監(jiān)管體系，將債務(wù)“借、管和用、還建等情況作為考核地方績(jī)效和任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任的重要內(nèi)容，明確和落實(shí)責(zé)任，防止違規(guī)、過(guò)度舉債，提高資金使用績(jī)效。

據(jù)介紹，今后，審計(jì)署將按照中央的部署和《審計(jì)法》的相關(guān)規(guī)定，將地方政府性債務(wù)審計(jì)與地方財(cái)政收支、地方黨委政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)有機(jī)結(jié)合起來(lái)，繼續(xù)組織對(duì)地方政府性債務(wù)實(shí)行動(dòng)態(tài)化、常態(tài)化的審計(jì)監(jiān)督。

本報(bào)北京6月27日電