未來(lái)電信改革之路

目前為止的所有電信改革，都還沒(méi)有在根本上觸及產(chǎn)權(quán)制度。堅(jiān)持這種改革路徑秉承的一個(gè)基本理念是，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)可以提供改進(jìn)行業(yè)績(jī)效所需要的主要制度源泉。但此次事件所折射出的深層的行業(yè)發(fā)展矛盾說(shuō)明，這種理念在過(guò)去也許是正確的，但在產(chǎn)權(quán)改革構(gòu)成改革瓶頸的情況下，體制和機(jī)制改革的空間已經(jīng)相當(dāng)有限。

需要特別強(qiáng)調(diào)的是，前面的分析并不是想否認(rèn)中國(guó)電信和中國(guó)聯(lián)通存在壟斷問(wèn)題，更不是反對(duì)發(fā)改委反壟斷局對(duì)這兩家企業(yè)發(fā)起反壟斷調(diào)查，而只是希望通過(guò)說(shuō)明認(rèn)定濫用行為需要較高的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，來(lái)說(shuō)明反壟斷法對(duì)于打破壟斷的作用是多么的有限。實(shí)際上，雖然這個(gè)案子的焦點(diǎn)集中在互聯(lián)網(wǎng)骨干網(wǎng)的接入問(wèn)題上，但折射出的很多電信改革乃至整個(gè)壟斷行業(yè)改革的深層次問(wèn)題，也許更值得關(guān)注。

首先，一些機(jī)制層面的問(wèn)題迫切需要解決。很多分析都已經(jīng)敏銳地指出，并且發(fā)改委反壟斷局也已經(jīng)注意到，本案與互聯(lián)網(wǎng)骨干網(wǎng)的互聯(lián)互通問(wèn)題密切相關(guān)。其背后的基本邏輯是，如果互聯(lián)網(wǎng)骨干網(wǎng)的互聯(lián)互通機(jī)制理順了，不但能夠在不同接入層次增加市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，同時(shí)也會(huì)大大減少雙邊市場(chǎng)之間外部性的影響，這樣就會(huì)大大降低互聯(lián)網(wǎng)骨干企業(yè)的機(jī)會(huì)成本，從而降低寬帶接入的價(jià)格。(編注：由于歷史原因，電信和聯(lián)通擁有兩張全國(guó)性骨干網(wǎng)，大多數(shù)內(nèi)容提供商都在它們的網(wǎng)絡(luò)內(nèi)，所以包括廣電、鐵通在內(nèi)的寬帶運(yùn)營(yíng)商就必須依賴它們的網(wǎng)絡(luò)。為補(bǔ)償中國(guó)電信和聯(lián)通的骨干網(wǎng)投資，按照工信部規(guī)定，寬帶提供商ISP之間的網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)互通進(jìn)行的是單向結(jié)算，即其他ISP交錢給電信和聯(lián)通。換而言之，運(yùn)營(yíng)商之間的互聯(lián)互通就是國(guó)家的強(qiáng)制命令，互聯(lián)互通的法律關(guān)系不能簡(jiǎn)單地理解為平等的市場(chǎng)主體之間的法律關(guān)系，而是強(qiáng)制性的行政管制，這是所有問(wèn)題的核心。)

但非常遺憾的是，由于種種原因，在互聯(lián)網(wǎng)骨干網(wǎng)的互聯(lián)互通和網(wǎng)間結(jié)算問(wèn)題上矛盾重重，一直沒(méi)有得到有效的解決，由此導(dǎo)致企業(yè)之間利益沖突不斷加劇，并且使互聯(lián)網(wǎng)接入定價(jià)行為產(chǎn)生很大的扭曲，嚴(yán)重制約了互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，最終導(dǎo)致矛盾的爆發(fā)。當(dāng)然，從法律意義上講，在現(xiàn)有監(jiān)管體制下，互聯(lián)互通問(wèn)題本身尚有管轄權(quán)不清的問(wèn)題，但無(wú)論如何，徹底解決互聯(lián)網(wǎng)骨干網(wǎng)的互聯(lián)互通問(wèn)題，顯然需要行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)與反壟斷機(jī)構(gòu)的密切配合。從這個(gè)意義上講，本案不但對(duì)推動(dòng)解決互聯(lián)網(wǎng)骨干網(wǎng)的互聯(lián)互通問(wèn)題具有重要意義，同時(shí)對(duì)電力、銀行卡等其他產(chǎn)業(yè)網(wǎng)絡(luò)接入問(wèn)題的解決也具有重要啟示。

除了互聯(lián)互通，另一個(gè)非常值得關(guān)注的問(wèn)題是，這次電信反壟斷對(duì)于電信乃至其他壟斷行業(yè)的放松管制改革，將會(huì)產(chǎn)生重要影響。在打破壟斷、引入競(jìng)爭(zhēng)之后，如果有效競(jìng)爭(zhēng)尚未形成，那么一個(gè)重要的政策問(wèn)題是，是否有必要像對(duì)互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)那樣繼續(xù)放松管制。如果放松管制的結(jié)果演變成，反壟斷機(jī)構(gòu)變成實(shí)際上的行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，比如由反壟斷機(jī)構(gòu)在事實(shí)上制定互聯(lián)網(wǎng)骨干網(wǎng)接入價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)甚至直接定價(jià)，這不但是一種不符合專業(yè)分工的低效的制度安排，而且也會(huì)影響監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)一步放松管制的動(dòng)機(jī)。

實(shí)際上，案子的目前進(jìn)展已經(jīng)暴露出這方面的問(wèn)題，需要反壟斷機(jī)構(gòu)給予高度警惕。根據(jù)案子的最新進(jìn)展，中國(guó)電信和中國(guó)聯(lián)通已經(jīng)按照反壟斷機(jī)構(gòu)的要求做出了整改的承諾，以便中止反壟斷調(diào)查，但雙方還糾纏在一些具體的細(xì)節(jié)上，其中包括企業(yè)對(duì)寬帶接入價(jià)格調(diào)整的承諾。這實(shí)際上等于反壟斷機(jī)構(gòu)在充當(dāng)價(jià)格監(jiān)管者，這樣做不但在《反壟斷法》中找不到任何法律依據(jù)，也是反壟斷執(zhí)法需要竭力避免的問(wèn)題，更重要的是會(huì)引起不必要的管轄權(quán)糾紛，為今后反壟斷執(zhí)法中相關(guān)政府部門的合作，制造一個(gè)很不好的先例。

其次，很多重要的體制問(wèn)題需要解決。互聯(lián)互通問(wèn)題固然重要，在短期內(nèi)也確實(shí)是下一步解決問(wèn)題的方向，但如果不解決一些重要的體制問(wèn)題，即使解決了互聯(lián)互通問(wèn)題，也不會(huì)從根本上解決其背后的深層次問(wèn)題，而且實(shí)實(shí)在在地講，也很難解決互聯(lián)互通問(wèn)題。

至少在現(xiàn)階段，最需要也是有可能解決的體制問(wèn)題是競(jìng)爭(zhēng)體制的理順。對(duì)此，有些專家建議，通過(guò)借鑒當(dāng)年美國(guó)司法部拆分AT&T和英國(guó)重組英國(guó)電信的辦法，對(duì)中國(guó)電信和中國(guó)聯(lián)通進(jìn)一步重組。重組固然不失為一種辦法，但并不能解決根本問(wèn)題，且不說(shuō)AT&T拆分時(shí)的技術(shù)經(jīng)濟(jì)條件與現(xiàn)在截然不同，而且當(dāng)年拆分后，美國(guó)從1996年頒布新電信法開(kāi)始，就已經(jīng)讓企業(yè)重新整合，更不要說(shuō)英國(guó)電信根本并不是簡(jiǎn)單的拆分，而只是采用一種批發(fā)模式而已。從根本上講，即使把中國(guó)電信和中國(guó)聯(lián)通的數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)拆分出來(lái)，無(wú)非是壟斷的轉(zhuǎn)移而已，仍無(wú)法解決有效競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題。實(shí)際上，這種所謂的縱向拆分是一種過(guò)于簡(jiǎn)單化的政策建議，因?yàn)樗豢紤]了監(jiān)管的訴求，而根本罔顧商業(yè)世界中垂直整合這種組織安排的天然理性，在以創(chuàng)新為特征的互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)，其合理性尤其值得懷疑。

目前存在的諸多矛盾似乎表明，雖然電信業(yè)經(jīng)過(guò)了多次重組，但有效競(jìng)爭(zhēng)的問(wèn)題仍沒(méi)有解決，這實(shí)際上也昭示著，在現(xiàn)有體制下，僅僅通過(guò)對(duì)存量進(jìn)行重組的方式來(lái)促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)，其有效性已經(jīng)非常有限。解決有效競(jìng)爭(zhēng)的根本出路，還在于進(jìn)一步放開(kāi)市場(chǎng)準(zhǔn)入，讓新競(jìng)爭(zhēng)者參與競(jìng)爭(zhēng)。當(dāng)然，在很短的時(shí)間內(nèi)，并在不大可能讓民營(yíng)資本進(jìn)來(lái)的前提下，培育一個(gè)能有效參與競(jìng)爭(zhēng)的新競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手并不現(xiàn)實(shí)。在這種情況下，需要重新架構(gòu)電信市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，在三網(wǎng)融合的背景下，通過(guò)電信和廣電相互融合來(lái)引入新競(jìng)爭(zhēng)者，不但可以解決競(jìng)爭(zhēng)體制問(wèn)題，也是三網(wǎng)融合破冰的關(guān)鍵。

最后，需要解決頂層設(shè)計(jì)問(wèn)題。無(wú)論是機(jī)制層面的問(wèn)題，還是體制層面的問(wèn)題，如果不解決關(guān)鍵的頂層設(shè)計(jì)問(wèn)題，都無(wú)法從根本上得到解決。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，最根本的頂層設(shè)計(jì)問(wèn)題，是要解決電信業(yè)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。應(yīng)該說(shuō)，目前為止的所有電信改革，都還沒(méi)有在根本上觸及產(chǎn)權(quán)制度。堅(jiān)持這種改革路徑秉承的一個(gè)基本理念是，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)可以提供改進(jìn)行業(yè)績(jī)效所需要的主要制度源泉。但此次事件所折射出的深層的行業(yè)發(fā)展矛盾說(shuō)明，這種理念在過(guò)去也許是正確的，但在產(chǎn)權(quán)改革構(gòu)成改革瓶頸的情況下，體制和機(jī)制改革的空間已經(jīng)相當(dāng)有限。

實(shí)際上，監(jiān)管改革這些年來(lái)的經(jīng)驗(yàn)，似乎在驗(yàn)證一個(gè)無(wú)奈的事實(shí)，那就是國(guó)企無(wú)監(jiān)管。對(duì)于此次電信業(yè)的反壟斷調(diào)查，非?？梢钥隙ǖ氖?，如果不是在現(xiàn)有的國(guó)有產(chǎn)權(quán)背景下，本案所涉及的很多問(wèn)題根本就不會(huì)存在，或者即使存在，監(jiān)管的難度也會(huì)小很多。

必須承認(rèn)的現(xiàn)實(shí)是，電信的產(chǎn)權(quán)改革目前還是一道難以逾越的鴻溝。但至少?gòu)募夹g(shù)上講，隨著技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)和業(yè)務(wù)層面不斷的技術(shù)進(jìn)步，保持國(guó)家控制的技術(shù)經(jīng)濟(jì)原因已經(jīng)基本不存在。在這種情況下，是否推進(jìn)電信業(yè)產(chǎn)權(quán)改革，就變成一個(gè)非常關(guān)鍵的頂層設(shè)計(jì)問(wèn)題。這不但需要政府對(duì)未來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)具有準(zhǔn)確的戰(zhàn)略把握，對(duì)深化體制改革具有很高的政治意愿，當(dāng)然也需要高度的政治智慧，沖破改革面對(duì)的各種阻力。

但中國(guó)電信業(yè)的希望正在于此。

(作者系中國(guó)社會(huì)科學(xué)院規(guī)制與競(jìng)爭(zhēng)研究中心主任，本文2011年11月成稿，大標(biāo)題為編者所擬。)