尹振茂/攝

證券時(shí)報(bào)兩會(huì)報(bào)道組

從浙江民間集資案到最近發(fā)生的“中擔(dān)事件”，無(wú)不折射出地方金融在發(fā)展中出現(xiàn)的種種問題及相關(guān)監(jiān)管的缺失。對(duì)此，全國(guó)政協(xié)委員、交銀施羅德基金副總經(jīng)理謝衛(wèi)深表憂慮，在此次全國(guó)政協(xié)十一屆五次會(huì)議上提交了一份和其職業(yè)不大“搭界”的提案——《關(guān)于規(guī)范地方金融發(fā)展建議的提案》。

地方政府“愛金融”

“為什么要提規(guī)范地方金融發(fā)展這一話題？因?yàn)榈胤秸畬?duì)金融的過度干預(yù)歷史上是有教訓(xùn)的。”作為來(lái)自基金業(yè)的全國(guó)政協(xié)委員，謝衛(wèi)自嘲自己的提案似乎有些“不務(wù)正業(yè)”。

上個(gè)世紀(jì)80年代初，改革開放極大地調(diào)動(dòng)了地方政府和各部門的積極性，信托業(yè)發(fā)展很快，到1982年底信托機(jī)構(gòu)已達(dá)620家，絕大部分是地方政府和專業(yè)銀行開辦的，此后雖經(jīng)多次整頓，但地方政府發(fā)展信托業(yè)的熱情依然不減。

“我國(guó)地方政府承擔(dān)了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重任，由于財(cái)權(quán)和事權(quán)的匹配不夠到位，地方政府對(duì)金融資源的掌控欲望一直十分強(qiáng)烈，從早期的各類信托公司平臺(tái)，到現(xiàn)在的各類融資平臺(tái)以及對(duì)各種金融機(jī)構(gòu)以控股和人事安排加以控制，地方政府總是希望更大程度介入金融管理?！敝x衛(wèi)在接受證券時(shí)報(bào)記者專訪時(shí)表示，從過去的發(fā)展歷程看，地方政府對(duì)金融的熱愛其實(shí)是一脈相承的。

謝衛(wèi)指出，在經(jīng)濟(jì)較快發(fā)展、地方財(cái)政狀況良好的情況下，目前這種地方金融發(fā)展的模式尚不至于出現(xiàn)較大問題，但一旦經(jīng)濟(jì)進(jìn)入調(diào)控周期，或地方財(cái)政出現(xiàn)問題，就會(huì)引爆“定時(shí)炸彈”，不僅要付出沉重的代價(jià)，也直接影響當(dāng)?shù)氐男庞铆h(huán)境和金融體系的聲譽(yù)。

近些年來(lái)，由地方政府審批設(shè)立的各類準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)如小額貸款公司、擔(dān)保公司等，或由地方政府控股、掌握人事任命權(quán)的各類金融機(jī)構(gòu)如城市商業(yè)銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行、信用社等地方金融機(jī)構(gòu)發(fā)展迅猛，不少地區(qū)地方金融的市場(chǎng)份額穩(wěn)步上升，成為推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要資金來(lái)源。

地方金融發(fā)展存隱患

不過，在謝衛(wèi)看來(lái)，目前的地方金融顯然存在諸多問題。

從理念上講，地方政府的發(fā)展意識(shí)要做相應(yīng)的調(diào)整，在發(fā)展金融業(yè)態(tài)的時(shí)候一定要把風(fēng)險(xiǎn)控制而非數(shù)量發(fā)展放在第一位，“不能只發(fā)許可證而不管監(jiān)管、培養(yǎng)和教育”

他指出，過去是重?cái)?shù)量發(fā)展，但現(xiàn)在風(fēng)險(xiǎn)在逐步積累之中，地方政府在發(fā)展金融的過程中應(yīng)該把風(fēng)險(xiǎn)控制放在第一位，要和國(guó)家金融保持一樣的理念，“因?yàn)檫@個(gè)行業(yè)是一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)行業(yè)，一旦發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)，那就不是個(gè)體的風(fēng)險(xiǎn)而是全局的風(fēng)險(xiǎn)，會(huì)動(dòng)搖民眾對(duì)國(guó)家金融體系的信心”

從治理水平來(lái)看，地方金融機(jī)構(gòu)有待提高。多數(shù)地方城商行、農(nóng)商行、信用社等金融機(jī)構(gòu)股權(quán)掌握在地方財(cái)政、地方國(guó)資或地方融資平臺(tái)，政府一股獨(dú)大，制衡機(jī)制失靈。一些地方政府雖然不掌握股份，卻能以政府的強(qiáng)勢(shì)地位掌握人事任命權(quán)，這與建立現(xiàn)代企業(yè)制度和相關(guān)的監(jiān)管要求相去甚遠(yuǎn)。從發(fā)展的實(shí)際情況看，地方政府控制的金融機(jī)構(gòu)發(fā)展戰(zhàn)略往往不夠清晰，人事變動(dòng)頻繁，其發(fā)展質(zhì)量往往不如治理結(jié)構(gòu)完善的機(jī)構(gòu)。在前些年的信貸投放中，地方政府或是以直接命令或是以地方財(cái)政存款、重點(diǎn)項(xiàng)目安排、地方財(cái)政補(bǔ)貼等措施“誘使”金融機(jī)構(gòu)增加對(duì)政府希望行業(yè)和項(xiàng)目的融資和投入，影響了地方金融機(jī)構(gòu)的正常經(jīng)營(yíng)，損害了金融機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，也影響了金融資源的有效配置。

在職責(zé)上，地方政府金融管理部門有待明晰。自2002年開始，一些省市陸續(xù)成立了地方金融管理部門。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前全國(guó)共有200多個(gè)地方金融監(jiān)管部門，有些縣市甚至也設(shè)立了類似的機(jī)構(gòu)。這些地方金融監(jiān)管部門職責(zé)表述各有不同，但具體工作大體是推進(jìn)地方金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展，特別是城商行和農(nóng)商行的發(fā)展；整合地方金融機(jī)構(gòu)資源；搭建地方融資平臺(tái)并鼓勵(lì)地方金融機(jī)構(gòu)提供資金。而對(duì)于如何保地方金融平安、為當(dāng)?shù)貏?chuàng)造良好的金融環(huán)境、防范金融風(fēng)險(xiǎn)等往往考慮不多，即使有所安排，也往往難以持久，基本上是圍繞如何引資、融資展開工作并以此作為主要的工作成績(jī)加以宣傳。這樣的職能安排往往會(huì)與國(guó)家監(jiān)管部門的工作職責(zé)產(chǎn)生沖突，在一定程度上干擾國(guó)家宏觀調(diào)控政策的順利實(shí)施。

此外，現(xiàn)在的地方金融管理部門大多數(shù)人員來(lái)自政府有關(guān)部門，缺乏金融監(jiān)管的實(shí)際經(jīng)驗(yàn)，對(duì)現(xiàn)場(chǎng)檢查、非現(xiàn)場(chǎng)檢查、準(zhǔn)入管理、合規(guī)管理等監(jiān)管手段比較陌生，相對(duì)于國(guó)家監(jiān)管部門20年積累的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)還比較落后，尤其是經(jīng)歷全球金融危機(jī)后，我國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)不斷總結(jié)此次危機(jī)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，大幅度提升了監(jiān)管水平，地方金融監(jiān)管的人才和手段的儲(chǔ)備更顯不足，大多數(shù)地方金融監(jiān)管部門還是停留在簡(jiǎn)單的審批上，其監(jiān)管水平難以跟上地方金融發(fā)展的復(fù)雜性和多樣性。

誰(shuí)來(lái)監(jiān)管地方金融？

“如果政府再不高度重視地方金融存在的風(fēng)險(xiǎn)，繼續(xù)擴(kuò)張，已經(jīng)出現(xiàn)的危險(xiǎn)苗頭就會(huì)成為現(xiàn)實(shí)，這對(duì)國(guó)家金融體系的打擊將是巨大的?！贝饲罢憬拿耖g集資案和近期發(fā)生的“中擔(dān)事件”，讓謝衛(wèi)對(duì)地方金融的發(fā)展感到憂慮，“‘中擔(dān)事件’折射出什么問題？現(xiàn)在這個(gè)事情由北京金融管理局出來(lái)協(xié)調(diào)，它代表地方政府。但以前地方政府是否缺席？此類問題以后可能會(huì)逐漸顯現(xiàn)。”

“在這之前，地方融資平臺(tái)已經(jīng)有風(fēng)險(xiǎn)失控的苗頭，但通過銀監(jiān)會(huì)近幾年的整頓，所有的地方融資平臺(tái)還原實(shí)現(xiàn)一一對(duì)應(yīng)的關(guān)系，風(fēng)險(xiǎn)得到初步遏制?！?謝衛(wèi)介紹說(shuō)。

據(jù)悉，目前銀行信托等國(guó)家監(jiān)管的金融機(jī)構(gòu)都有很高的撥備率，但地方政府在各類地方金融機(jī)構(gòu)發(fā)展較快的情況下卻沒有建立相應(yīng)的穩(wěn)定基金或風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，一旦經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)較大滑坡或地方金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)問題，政府缺乏相應(yīng)的手段來(lái)及時(shí)處理，并且往往會(huì)要求監(jiān)管部門或國(guó)家金融機(jī)構(gòu)提供支持。

在謝衛(wèi)看來(lái)，所有國(guó)家監(jiān)管機(jī)構(gòu)在面對(duì)地方政府的時(shí)候都會(huì)面對(duì)如何處理好發(fā)展與監(jiān)管的關(guān)系。而如果風(fēng)險(xiǎn)控制不嚴(yán)，很多擔(dān)保公司和小額貸款公司會(huì)助長(zhǎng)不合規(guī)的民間借貸的蔓延，甚至?xí)愿叩膬r(jià)格做一些批發(fā)業(yè)務(wù)，由大的擔(dān)保公司批發(fā)給小的擔(dān)保公司，還可能會(huì)打著金融機(jī)構(gòu)的招牌做一些法律所不允許的事情。

“由于金融總量不大，這種新興的準(zhǔn)金融業(yè)態(tài)還沒有引起人們的足夠重視，但它對(duì)經(jīng)濟(jì)格局有顛覆性的作用，因?yàn)楸M管其總量不大，但扎根于民間，和老百姓貼得很近。所以風(fēng)險(xiǎn)一旦蔓延且處理不慎，其引發(fā)的事件將對(duì)社會(huì)穩(wěn)定和金融穩(wěn)定造成巨大影響。對(duì)此，政府不能無(wú)動(dòng)于衷，而要去進(jìn)行有效監(jiān)管。

在監(jiān)管方式上，謝衛(wèi)認(rèn)為金融資源應(yīng)該有整體監(jiān)管的理念，保持統(tǒng)一和整體，而非分層監(jiān)管。近年來(lái)金融業(yè)態(tài)發(fā)展較快，一些準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)的審批權(quán)也交由地方，但卻沒有建立有效的監(jiān)管機(jī)構(gòu)或者說(shuō)沒有能力進(jìn)行監(jiān)管。

在他看來(lái)，這些年國(guó)家監(jiān)管部門積累了豐富的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，也接受了各類危機(jī)的考驗(yàn)，建立統(tǒng)一的監(jiān)管理念有助于保持國(guó)家金融的穩(wěn)定。而我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段各不一樣，對(duì)金融資源的需求也處于不同的階段，如果分層監(jiān)管，難免會(huì)出現(xiàn)各自為政的地方金融發(fā)展模式，不利于國(guó)家金融監(jiān)管政策的順利貫徹，也不利于資金按市場(chǎng)化的原則來(lái)配置。

目前銀行信托等國(guó)家監(jiān)管的金融機(jī)構(gòu)都有很高的撥備率，但地方政府在各類地方金融機(jī)構(gòu)發(fā)展較快的情況下卻沒有建立相應(yīng)的穩(wěn)定基金或風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，一旦經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)較大滑坡或地方金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)問題，政府缺乏相應(yīng)的手段來(lái)及時(shí)處理，并且往往會(huì)要求監(jiān)管部門或國(guó)家金融機(jī)構(gòu)提供支持。