言詠 謝良兵 韓雨亭 種昂

在來北京參加全國“兩會”之前，全國政協(xié)委員、中國(海南)改革研究院院長遲福林先去了一趟廣東，他被廣東省委書記汪洋請去參加一次內部會議。

3月5日，十一屆全國人大五次會議開幕的第一天，廣東團的小組討論會議上交流得最激烈的話題是“改革”。一直以敢言率直著稱的中國工程院院士鐘南山再次“高調問政”，討論行政改革與放權試點的問題。汪洋表示，目前政府放權遇到的最大困難是會觸及現(xiàn)有的法律法規(guī)，他希望能得到更高層面的支持，廣東正在爭取支持進行放權的試點。汪洋還開了句玩笑——“如果法律有障礙，我們一起去上訪。

就在廣東團小組討論前，國務院總理溫家寶剛剛作了2012年《政府工作報告》。報告中53處提到“改革”，并且用了比往年更大的篇幅談改革。在逐條敘述改革的重點任務之前，用了兩段話強調改革的迫切性，并指出目前改革的關鍵在于理順政府與市場、中央與地方、城市與農村、經濟與社會發(fā)展、政府與公民和社會組織的關系?！案母镩_放是決定中國前途命運的正確抉擇。”溫家寶這樣表述。

“今年對改革的強調特別多，肯定與‘兩會’之前社會對改革的呼吁有關。”中共中央黨校學習時報社副編審鄧聿文說。

在“兩會”召開之前，2月27日，世界銀行發(fā)布了與中國國務院發(fā)展研究中心聯(lián)合撰寫的報告《2030年的中國》，這是中國政府和世界銀行合作歷史上首次重大而著眼長遠發(fā)展的策略性研究報告。在世行報告發(fā)布之前不久，《人民日報》2月23日發(fā)表了題為“寧要微詞，不要危機”的評論，文章表示，改革有風險，但不改革黨就會有危險。我們寧要不完美的改革，不要不改革的危機。

今年正值鄧小平南巡講話20周年，改革的話題再度熱了起來。

悲觀者認為這只是表面繁榮，形勢并不樂觀。而樂觀者更愿意把“鄧小平南巡20周年”作為一個契機，推動近幾年來停滯不前的改革越過十字路口。吳敬璉曾經說，中國已經站到了新的歷史十字路口上，何去何從，將決定中國的前途和命運。

懷念“南巡”

最近十年，是中國經濟迅猛增長的十年。

這一輪經濟增長，得益于始于上世紀70年代末的改革開放，制度的變遷釋放出巨大的紅利。遲福林在評價上一輪改革時說，“我們最大的成功是做大了總量，第二是初步建立了市場經濟體制?！钡瑫r也指出，時至今日，改革的紅利逐步在減弱，需要形成新的改革紅利。

然而現(xiàn)實是，在GDP高歌猛進的這十年里，改革躲在經濟增長的光環(huán)下蟄伏不前。

比如國企改革，在世紀之交曾經取得過階段性成果，但近年來國企擴張、與民營企業(yè)爭利的問題十分突出。2008年全球金融危機之后，國企的觸角伸展到非壟斷領域?！暗教幎加袊?，只要能賺到錢的地方都有國企，大量侵占民營企業(yè)的空間?！毙录悠聡⒋髮W東亞研究所所長鄭永年說。

法治領域的改革也不盡人意?！班囆∑綍r代天天講法治，‘十五大’把法治提到政治改革議程的中心，但近幾年到處在搞社會運動，沒有人講法治。這其實就是倒退。”鄭永年說。

在他看來，現(xiàn)在的改革環(huán)境與1992年鄧小平南巡之前十分相似，都沒有方向，并且找不到一個突破口。“為什么懷念南巡？大家希望用紀念南巡的方式突破無改革的局面?！编嵱滥暾f。

越界的政府之手

不管是上世紀70年代末開始的農村包產到戶，還是80年代中期起連續(xù)幾年推動的價格闖關，或者是90年代朱镕基時期在國企領域推行的激進改革，中國在這30年里所經歷的最大變化就是向“市場化”的轉型?！暗袌鼋洕鷽]有完全走下去，停滯了。另一方面，社會福利方面也沒有發(fā)展起來。政府應該管的不管，不該管的瞎管?！痹谡劦侥壳爸袊母锏倪z留問題時，鄭永年說。

政府與市場的邊界不清，一直是中國改革面臨的核心問題。在2012年的《政府工作報告》關于改革的表述里，擺在第一位的就是“理順政府與市場的關系，更好地發(fā)揮市場配置資源的基礎性作用”

政府之手的越界導致的后果是，在經濟領域資源要素錯配，在政治和社會領域尋租空間過大。比如，中國目前仍然對電力實行計劃價格，后果則是，一方面鼓勵了“需方”浪費資源、破壞環(huán)境的生產方式；另一方面，由于煤電不聯(lián)動，壓制了“供方”電廠發(fā)電的動機，成為近年電荒頻現(xiàn)的原因之一。

再比如3月5日廣東代表團熱議的行政審批改革。市場經濟應該實行的原則是“非禁即入”，但目前中國的現(xiàn)狀是經過批準方能進入。這導致了龐大的制度成本。有數(shù)據顯示，在中國，企業(yè)經理大約需要11.4%的時間與各種政府官員打交道，其他發(fā)達國家只需要花5.8%的時間。“推動經濟改革的同時，社會改革、政治改革滯后了，很多矛盾都是由于這種全面的改革沒有實質性突破而產生的?！边t福林說。

在他看來，新一輪改革的難處在于，重要的改革不再單純限于經濟領域，而是涉及經濟改革、社會改革、政府改革三個方面，比如收入分配改革，就是三個改革的高度融合。

留下的都是難啃的“硬骨頭”。在廣東團開放日的記者提問環(huán)節(jié)，汪洋回答路透社記者提問時坦承，現(xiàn)在改革面臨的主要問題是利益格局的影響問題，在解決利益格局影響改革的問題上，首先要從執(zhí)政黨和人民政府頭上開刀。

地方探索

30年之前的改革，采取的是先易后難、避重就輕的迂回策略。鄭永年認為，現(xiàn)階段的改革依然可以遵循這個思路。任何一個層次的改革，如果期待一下子打倒既得利益者，注定要碰壁。“那是革命而不是改革的思路。

當年，在城市改革開始后，國有經濟部門既得利益較強，所以，改革者先不動國有部門，但容許在國有部門之外發(fā)展私營經濟和外資經濟。后兩者的成長為國有部門帶來壓力，時機成熟再全面改革國企。成長起來的非國有經濟不僅可以接受部分破產國企的資產，還可以吸納部分下崗職工。鄭永年認為這種“先不打倒，但培育新的力量”的策略,可以幫助承擔改革舊的利益過程中產生的很多成本。

另外，在改革的現(xiàn)實路徑中，地方的動力也不可忽視。“現(xiàn)在是地方政府急著改，因為它直接承受社會壓力。”鄭永年說。

當下的中國確實呈現(xiàn)出“中層各自表述”的改革圖景。此次全國“兩會”，由于各省的省情的差別，這些改革方案，有的是在解決最初的發(fā)展問題，如海南；有的是在解決轉型問題，如山西的煤改；有的則是在尋求瓶頸期的突破，如廣東。

此前，中國很多省市鄉(xiāng)鎮(zhèn)在改革“硬骨頭”上都進行過突圍。比如，江蘇推行“公推直選”；廣東向社會組織讓渡權利；四川巴中市白廟鄉(xiāng)的“裸賬”改革；成都旨在推動農地流動的土地確權實踐。

在成都，農地流轉的試驗2003年就開始了，一直收效甚微。突破契機在2008年。5·12地震造成都江堰12萬多戶農民房屋受損。據估算，如果全部統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建，需要資金100多億元。

在資金缺口的壓力下，吸引社會資本進行房屋聯(lián)建成為一個有效的方式。所謂聯(lián)建，按照成統(tǒng)籌200893號文，包括農戶使用宅基地聯(lián)合重建和農戶使用宅基地融資重建兩種方式。城里人出資金，農民出宅基地，聯(lián)建后的房子則分戶辦理房屋所有權或共有產權證，集體建設用地做備案登記。盡管這一改革沖擊了目前的土地法律制度，但它依然被效仿到成都市其他地方。

頂層設計

與上世紀80年代不同，地方上的改革嘗試，沒有很快上升到國家政策層面并推廣惠及至全國。“以前地方先行先試能給大家?guī)砝?，現(xiàn)在卻碰到各方面的利益阻礙?！敝醒朦h校國際戰(zhàn)略研究所副所長周天勇說。

在廣東團的小組討論上，汪洋表示，現(xiàn)在放權改革遇到的最大問題，不是省里的部門利益，影響到的很可能是中央的部門。他舉了一個例子，現(xiàn)在經濟形勢不好，如果廣東想對企業(yè)少收一些費用，中央部委會說，廣東不能帶這個頭，你不收大家都不收怎么辦？這個錢從哪里來？

四川白廟鄉(xiāng)自從實施“裸賬”后，鄉(xiāng)政府向有關部門爭取項目和資金，跑了兩個月卻少有回音。2010年6月“裸賬”制度創(chuàng)新剛啟動半年，巴州區(qū)領導在干部會議上就對其做法公開提出批評。當支持改革的巴中市市委書記李仲斌2011年調任四川省司法廳廳長之后，白廟鄉(xiāng)更是體會到創(chuàng)新外部環(huán)境的艱難。

“這個障礙如何消除，需要頂層設計。現(xiàn)在沒有一個機構對改革負責，建議恢復體改委。”周天勇說。

自從2010年中共中央在關于制定“十二五”規(guī)劃的建議中提出要更加重視改革頂層設計和總體規(guī)劃后，中央高層多次強調“要加強頂層設計”

周天勇所說的體改委于1982年5月成立，1998年在國務院機構改革中，體改委被降格為國務院體改辦，2003年被并入國家發(fā)改委，成為其下屬的一個司。

體改委在中國改革過程中立下過汗馬功勞，比如1984年其主導研究了“商品經濟”，該提法被寫進《中共中央關于經濟體制改革的決定》，被認為是中國改革歷史上的一個突破口。

不過，周天勇也承認恢復體改委難度比較大。中國經濟體制改革研究會名譽會長高尚全對媒體表達過一個相對現(xiàn)實的方案，即在國務院成立一個高層次的體制改革協(xié)調領導小組。

全國人大代表、海南省農墾總局黨委書記王一新在海南團分組討論會上也提出，誰做頂層設計這個問題到了必須解決的時候，不然大家都在等，而沒有機構去設計。

改革政策如何貫徹實施也是當下面臨的問題，必須最高層很有決心才能推動。

鄧小平是那個時代的政治強人。他“不改革就下去”的軍令狀很大程度上成為助推改革實施的利器。然而，“現(xiàn)在很多官員，想的都是不要做什么，而不是要做什么。”鄭永年說。

(本報記者劉金松、實習生沈念祖、李媛媛、王夢芹亦有貢獻)