每年的全國(guó)兩會(huì)上，全國(guó)人大代表、湖北省人大常委會(huì)副主任周洪宇的議案總是跟教育脫不開(kāi)關(guān)系。今年，他提了一個(gè)關(guān)于制定《教育投入保障法》的議案總是跟教育脫

在政府工作報(bào)告中，溫家寶總理已明確表示要確保4%目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。然而，這個(gè)4%，從提出到實(shí)現(xiàn)差不多用了將近20年的時(shí)間。

“教育是要花錢(qián)的，一流的教育肯定需要一流的投入。我在考慮怎么能建立一個(gè)教育投入的長(zhǎng)效機(jī)制。”談及這份議案的初衷，周洪宇說(shuō)。

這份《教育投入保障法》中內(nèi)容詳盡，包括了立法總則、中央和地方各級(jí)人民政府的職責(zé)、教育投入的來(lái)源與機(jī)制、教育投入的使用范圍、教育投入的管理與問(wèn)責(zé)機(jī)制、教育投入的監(jiān)督體制、法律責(zé)任、附則等。

“我希望全國(guó)人大能夠?qū)ⅰ督逃度氡Ｕ戏ā罚⒓{入‘十二五’立法規(guī)劃，盡快推動(dòng)整個(gè)立法進(jìn)程?！敝芎橛畋硎?。

建立長(zhǎng)效機(jī)制

《21世紀(jì)》： 為什么這次要提一個(gè)關(guān)于制定《教育投入保障法》的議案？

周洪宇：盡管這幾年國(guó)家在教育上投入越來(lái)越大，其實(shí)經(jīng)費(fèi)總量的缺口還是不小?，F(xiàn)在教育領(lǐng)域很多事，同投入不足有很大關(guān)系，比如去年各地頻發(fā)的校車(chē)事故。4%提了十幾年都沒(méi)實(shí)現(xiàn)，總理今年表態(tài)要確保達(dá)到，應(yīng)該沒(méi)有什么問(wèn)題。但4%從提出到實(shí)現(xiàn)差不多用了將近20年，這個(gè)過(guò)程實(shí)在太過(guò)漫長(zhǎng)。所以，我希望能夠通過(guò)立法，用法律的形式把保障教育經(jīng)費(fèi)投入的長(zhǎng)效機(jī)制確定下來(lái)。

《21世紀(jì)》： 其實(shí)，早在1993年頒布的《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》中國(guó)對(duì)于教育投入的長(zhǎng)效機(jī)制方面就提出了“三個(gè)增長(zhǎng)”的要求，可惜這個(gè)規(guī)定到地方卻很難落實(shí)。

周洪宇：沒(méi)錯(cuò)，“三個(gè)增長(zhǎng)”說(shuō)得很清楚了，但各地每年的教育經(jīng)費(fèi)是否足額到位同地方領(lǐng)導(dǎo)重視與否直接相關(guān)。寫(xiě)這個(gè)議案之前我做過(guò)一個(gè)調(diào)查，發(fā)現(xiàn)從1995年至今，每年教育部發(fā)布的教育經(jīng)費(fèi)投入統(tǒng)計(jì)中，有相當(dāng)一部分省份的教育財(cái)政撥款的增長(zhǎng)率低于同級(jí)財(cái)政經(jīng)常性收入的增長(zhǎng)率，一些地方甚至還下降。

比如，2009年全國(guó)各省預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)平均負(fù)增長(zhǎng)了0.63%。2010年，盡管很多省份的GDP增速很快，不少省都邁入“萬(wàn)億俱樂(lè)部”，但一些經(jīng)濟(jì)大省比如山東、廣東、江蘇、浙江等，其財(cái)政性教育投入都沒(méi)有達(dá)到法定的“三個(gè)增長(zhǎng)”的要求。

《21世紀(jì)》： 我在跟一些地方官員接觸時(shí)，經(jīng)常發(fā)現(xiàn)他們對(duì)加大教育投入并沒(méi)有太多的積極性。愿不愿意投，跟有沒(méi)有錢(qián)投，其實(shí)是兩回事？

周洪宇：沒(méi)錯(cuò)，現(xiàn)在沒(méi)有剛性的政績(jī)考核指標(biāo)，地方官員與其投教育，不如投市政建設(shè)，畢竟辦教育是件“遠(yuǎn)功”，沒(méi)個(gè)十幾年出不來(lái)顯著成效。這些地方官員都有任期，他們等不急也不愿意等。在這種情況下，要各級(jí)地方政府自覺(jué)地加大教育經(jīng)費(fèi)的投入力度，不太現(xiàn)實(shí)。

所以，《教育投入保障法》里提出將財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入增長(zhǎng)納入各級(jí)地方政府的政績(jī)的考核指標(biāo)，就是試圖建立一個(gè)硬約束。

落實(shí)“三個(gè)增長(zhǎng)”

《21世紀(jì)》： 落實(shí)“三個(gè)增長(zhǎng)”是《教育投入保障法》里的一個(gè)重要部分？

周洪宇：沒(méi)錯(cuò)，關(guān)于這個(gè)部分有比較大的篇幅。首先，我認(rèn)為要合理劃分教育投入責(zé)任，從而形成各級(jí)政府合理分擔(dān)的投資機(jī)制?！督逃度氡Ｕ戏ā分忻鞔_規(guī)定了各類(lèi)學(xué)校收費(fèi)的種類(lèi)、數(shù)額及用途，保證其真正地用于教育，同時(shí)還規(guī)定了非法收費(fèi)或挪用教育經(jīng)費(fèi)的處罰力度。并將各級(jí)政府預(yù)算中教育經(jīng)費(fèi)支出單列，設(shè)置“教育經(jīng)費(fèi)類(lèi)”級(jí)科目，列入各級(jí)政府預(yù)算。

除此之外，這兩年還有個(gè)問(wèn)題比較嚴(yán)重，就是中央投入對(duì)地方投入的“擠出效應(yīng)”，中央財(cái)政教育經(jīng)費(fèi)投的越多，一些地方政府的教育經(jīng)費(fèi)投入沒(méi)有相應(yīng)增加，反而出現(xiàn)減少的傾向，“搭便車(chē)”的情況比較嚴(yán)重。所以，《教育投入保障法》中也提出，要將財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入納入地方政府的考核指標(biāo)體系。建議中央政府明確規(guī)定各級(jí)地方政府年度教育投入總量、在本級(jí)財(cái)政支出比例及年增長(zhǎng)率。同時(shí)，還要確定經(jīng)費(fèi)投入增長(zhǎng)率和經(jīng)費(fèi)總量時(shí)要扣除CPI上漲因素，防止經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)被物價(jià)上漲抵消。

鑒于中國(guó)目前的體制，《教育投入保障法》建議把教育經(jīng)費(fèi)投入的增長(zhǎng)指標(biāo)納入地方政府政績(jī)的考核指標(biāo)，實(shí)行“一票否決”制，

《21世紀(jì)》： 除了納入到官員考核指標(biāo)之外，還有什么其他的監(jiān)督措施？

周洪宇：一個(gè)是加大各級(jí)人大的監(jiān)督作用，各級(jí)人大常委會(huì)加強(qiáng)對(duì)政府落實(shí)《教育法》中“三個(gè)增長(zhǎng)”規(guī)定的財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入年增長(zhǎng)率的年度監(jiān)督和檢查。同時(shí)，還要盡力推動(dòng)財(cái)政部門(mén)的改革，比如說(shuō)要建立財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付制度，細(xì)化預(yù)算編制，硬化預(yù)算執(zhí)行，強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督。

《21世紀(jì)》： 《教育投入保障法》還提出將校車(chē)經(jīng)費(fèi)納入教育經(jīng)費(fèi)范疇？

周洪宇：去年甘肅校車(chē)慘案之后，我就跟另外一位全國(guó)政協(xié)委員一起發(fā)起了平安校車(chē)的倡議，在湖北當(dāng)?shù)亟M織了專(zhuān)家起草了一份名為《校車(chē)安全條例》的立法建議稿，提交給國(guó)務(wù)院法制辦。來(lái)京之前，還到武漢黃陂區(qū)做了專(zhuān)題調(diào)研。

從現(xiàn)實(shí)看，由地方一家出錢(qián)建校車(chē)并不可行，應(yīng)采取“央地共擔(dān)”機(jī)制。而分擔(dān)比例由于區(qū)域不同而各不相同，比如東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)中央與地方的分擔(dān)比例可以為30：70，中部地區(qū)為50：50，西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)為70：30。這是車(chē)輛購(gòu)置費(fèi)用，至于維護(hù)費(fèi)和運(yùn)行費(fèi)用，我建議是多方分擔(dān)，可以向乘車(chē)的學(xué)生家長(zhǎng)收取適當(dāng)費(fèi)用。對(duì)于農(nóng)村學(xué)生，可由中央財(cái)政補(bǔ)貼學(xué)生部分乘車(chē)費(fèi)，城市家庭困難學(xué)生，則可由地方政府分擔(dān)。此外，對(duì)校車(chē)廠(chǎng)商和運(yùn)營(yíng)方給予優(yōu)惠政策，以降低運(yùn)營(yíng)成本，減輕學(xué)生的負(fù)擔(dān)。

這是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要通過(guò)立法來(lái)確定各方的責(zé)任與權(quán)利。

拓寬教育投入渠道

《21世紀(jì)》： 除了落實(shí)教育投入之外，現(xiàn)在還有另外一個(gè)問(wèn)題——教育資源分配不公，《教育投入保障法》中是否有涉及？

周洪宇：《教育投入保障法》也涉及到這個(gè)問(wèn)題，就是如何縮小區(qū)域、三級(jí)教育以及同級(jí)學(xué)校之間教育投入的鴻溝。以教育財(cái)力在三級(jí)教育間的分配來(lái)看，現(xiàn)在就存在比例嚴(yán)重失調(diào)的問(wèn)題。無(wú)論是中央還是地方，教育經(jīng)費(fèi)更多投向高等教育，而作為覆蓋面積最大的基礎(chǔ)教育的經(jīng)費(fèi)投入?yún)s往往不足。國(guó)家對(duì)少數(shù)重點(diǎn)高校如985高校一投就是上億，其中的清華、北大一投就是十幾億元，而一般院校，特別是中西部高校在持續(xù)擴(kuò)招后，教學(xué)、生活設(shè)施嚴(yán)重不足，學(xué)校負(fù)債累累，高校間辦學(xué)經(jīng)費(fèi)苦樂(lè)不均的現(xiàn)象非常嚴(yán)重。

為此，《教育投入保障法》明確提出新增教育經(jīng)費(fèi)主要的投向流程。具體來(lái)說(shuō)，在學(xué)段上，應(yīng)明確義務(wù)教育在教育經(jīng)費(fèi)投入中的優(yōu)先地位，將教育經(jīng)費(fèi)的增量?jī)?yōu)先推行全免費(fèi)義務(wù)教育。遵循先小學(xué)、初中，后學(xué)前和高中；由基礎(chǔ)教育，到職業(yè)教育，再到高等教育的投入流向。在地域上，財(cái)政性教育投入的增量，重點(diǎn)用于縮小地區(qū)間、城鄉(xiāng)間差距，因此，要先投入國(guó)家級(jí)貧困縣——中西部農(nóng)村地區(qū)(不包括國(guó)家級(jí)貧困縣)——發(fā)達(dá)地區(qū)；從城鄉(xiāng)看，先農(nóng)村，后城市。在教育投入方向上，鑒于現(xiàn)在教育領(lǐng)域中公用經(jīng)費(fèi)投入的比例偏低，新增教育經(jīng)費(fèi)應(yīng)該擴(kuò)大對(duì)公用經(jīng)費(fèi)的投入比例。

毋庸置疑，國(guó)家的教育投入應(yīng)該向弱勢(shì)群體傾斜，這是《教育投入保障法》重要的一項(xiàng)立法原則。

《21世紀(jì)》： 除了投入方向之外，我還注意到《教育投入保障法》中有關(guān)于拓寬教育投入渠道的建議。

周洪宇：目前，中國(guó)教育已從“有學(xué)上”向“上好學(xué)”的階段邁進(jìn)，雖然現(xiàn)在國(guó)家的教育經(jīng)費(fèi)投入每年都在漲，但跟普通老百姓要求“上好學(xué)”的強(qiáng)烈訴求相比，差距還不小，一些大城市近年來(lái)出現(xiàn)的“擇校熱”就是很好的例子。另外，我在地方上調(diào)研也發(fā)現(xiàn)，很多地市級(jí)以下的地方財(cái)政壓力還比較大，還在吃“教育財(cái)政”。所以，怎樣拓展和引導(dǎo)社會(huì)資本以多種方式進(jìn)入教育領(lǐng)域，是各級(jí)政府必須要考慮的一件事。

現(xiàn)在有一個(gè)怪圈，一方面是教育缺錢(qián)，另外一方面卻是很多社會(huì)資本想進(jìn)來(lái)但不得門(mén)徑。什么原因呢？我看還是國(guó)家的政策扶持力度不夠。就拿稅收政策來(lái)說(shuō)，雖然已經(jīng)頒布了捐贈(zèng)法規(guī)，但在具體稅收優(yōu)惠政策上卻沒(méi)有明確規(guī)定，現(xiàn)在都是執(zhí)行稅前從所得中全額扣除捐贈(zèng)額，至于鼓勵(lì)社會(huì)捐贈(zèng)的其他稅收優(yōu)惠，根本沒(méi)有提及。

為此，《教育投入保障法》提出，要明確民間資本投資教育的稅收優(yōu)惠政策。辦學(xué)歷教育的，可以同公辦學(xué)校一樣免稅；辦非學(xué)歷培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的，也可以給一定的稅收優(yōu)惠，畢竟是在為全社會(huì)培養(yǎng)人才。