2011年底，國家發(fā)改委下發(fā)《關(guān)于促進(jìn)股權(quán)投資企業(yè)規(guī)范發(fā)展的通知》，這是我國首個全國性股權(quán)投資企業(yè)管理規(guī)則，我國VC/PE行業(yè)從此步入“規(guī)范化管理”新時代。值此之際，清科研究中心推出《中國VC/PE行業(yè)監(jiān)管政策解讀及備案指引》，對中國VC/PE市場政策環(huán)境進(jìn)行了分析，重點對比了八大熱點地區(qū)政策環(huán)境。針對目前VC/PE監(jiān)管趨緊的現(xiàn)狀，報告梳理了國內(nèi)外VC/PE市場監(jiān)管環(huán)境，就發(fā)改委最新出臺的強(qiáng)制備案政策，重點分析了我國VC/PE備案情況，并梳理國家和地方備案程序，為股權(quán)投資企業(yè)備案提供參考指引。同時本報告對國內(nèi)外VC/PE行業(yè)自律和行為規(guī)范進(jìn)行了相關(guān)闡述，從監(jiān)管和自律兩方面為中國VC/PE市場更加規(guī)范發(fā)展提供參考。目前我國對于股權(quán)投資的監(jiān)管主要由國家發(fā)改委、商務(wù)部、證監(jiān)會、銀監(jiān)會、保監(jiān)會等單位和部門負(fù)責(zé)。股權(quán)投資基金及管理企業(yè)在國家發(fā)改委或地方政府管理部門注冊，并接受其監(jiān)督；創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)可在國家發(fā)改委或地方政府管理部門注冊。其他部門主要負(fù)責(zé)對VC/PE在募集或者投資過程中可能涉及的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行監(jiān)督。

表 我國VC/PE市場監(jiān)管環(huán)境

來源：清科研究中心 2012.04www.zdbchina.com

盡管目前我國VC/PE行業(yè)監(jiān)管正日趨完善，然而還存在一些問題尚待解決：

(一)多頭監(jiān)管問題依然有待梳理

我國日益重視對創(chuàng)投及股權(quán)基金市場的規(guī)范管理，但VC/PE行業(yè)的多頭監(jiān)管問題依然存在。首先，發(fā)改委“2864號文”的監(jiān)管范圍是在中華人民共和國境內(nèi)設(shè)立的從事非公開交易企業(yè)股權(quán)投資業(yè)務(wù)的股權(quán)投資企業(yè)，而在中國境內(nèi)從事股權(quán)投資業(yè)務(wù)但是在境外注冊的美元基金，不在發(fā)改委“2864號文”的監(jiān)管范圍中，而是受商務(wù)部及外管局監(jiān)管，由此可見，對于目前市場上同時管理雙幣種基金的機(jī)構(gòu)存在多頭監(jiān)管的問題。其次，具有國資背景的股權(quán)投資企業(yè)若在中國境內(nèi)設(shè)立股權(quán)投資企業(yè)，同樣是受到國家發(fā)改委和國資委的多頭監(jiān)管。第三，券商直投所設(shè)立的股權(quán)投資基金，如已在發(fā)改委備案的中金佳泰(天津)股權(quán)投資基金合伙企業(yè)(有限合伙)，在受證監(jiān)會監(jiān)管的同時也是在發(fā)改委的管轄范圍內(nèi)。因此，清科研究中心認(rèn)為，目前股權(quán)投資行業(yè)的監(jiān)管體系仍然有待進(jìn)一步梳理。

(二)對創(chuàng)業(yè)投資和股權(quán)投資定義缺位

2005年十部委發(fā)布《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》(簡稱《辦法》)的目的，是通過“政策鼓勵”與“投資引導(dǎo)”的結(jié)合，促進(jìn)創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)增加對中小企業(yè)的投資。由于引導(dǎo)各類創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)(包括單個投資者出資設(shè)立的獨資創(chuàng)業(yè)投資企業(yè))增加對中小企業(yè)的投資均有意義，所以《辦法》的調(diào)整對象既包括基金類創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)，又包括由單個投資者及與其全資子機(jī)構(gòu)設(shè)立的非基金類創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)。由于創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)通過支持中小企業(yè)的創(chuàng)業(yè)活動，有利于促進(jìn)各類創(chuàng)新活動并增加社會就業(yè)，制定《辦法》的目的是重在促進(jìn)發(fā)展而非規(guī)范，故《辦法》僅要求享受國家相關(guān)扶持政策的創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)履行備案義務(wù)并接受備案監(jiān)管。

而近期發(fā)改委“2864號文”的目的則是通過提出一系列規(guī)范性要求，來促進(jìn)基金類股權(quán)投資企業(yè)健康發(fā)展。由于一些需要向社會募集資本的大型基金類股權(quán)投資企業(yè)一旦投資運(yùn)作不規(guī)范，就有可能影響整個股權(quán)投資市場的健康發(fā)展，所以基金類股權(quán)投資企業(yè)必須要求其履行備案義務(wù)。但對于那些僅由單個投資者及其全資子機(jī)構(gòu)出資設(shè)立的非基金類股權(quán)投資企業(yè)，由于不需要向社會募集資本，《通知》豁免了它們的備案義務(wù)。

目前，國家發(fā)改委對于創(chuàng)業(yè)投資及股權(quán)投資的監(jiān)管有著明確的定位和區(qū)分。創(chuàng)業(yè)投資(VC)的備案管理采取自愿制，股權(quán)投資(PE)的備案則采取強(qiáng)制制，只為防范風(fēng)險。但對兩者的區(qū)分依然停留在注冊名稱字樣，或注冊時經(jīng)營范圍的描述，沒有更為全面、深入、系統(tǒng)性的界定，致使注冊為創(chuàng)業(yè)投資但實際從事股權(quán)投資業(yè)務(wù)的基金成為監(jiān)管模糊地帶。

(三)股權(quán)投資基金“非法集資”尚未有明確定義

從發(fā)改委“2864號文”的規(guī)定來看，股權(quán)投資企業(yè)的資本只能以私募方式，向特定的具有風(fēng)險識別能力和風(fēng)險承受能力的合格投資者募集，不得通過在媒體(包括各類網(wǎng)站)發(fā)布公告、在社區(qū)張貼布告、向社會散發(fā)傳單、向公眾發(fā)送手機(jī)短信或通過舉辦研討會、講座及其他公開或變相公開方式(包括在商業(yè)銀行、證券公司、信托投資公司等機(jī)構(gòu)的柜臺投放招募說明書等)，直接或間接向不特定或非合格投資者進(jìn)行推介。股權(quán)投資企業(yè)的資本募集人須向投資者充分揭示投資風(fēng)險及可能的投資損失，不得向投資者承諾確保收回投資本金或獲得固定回報。其中并無對于非法集資的明確定義。非法集資是一個習(xí)慣性說法，通常比較常見的是非法吸收公眾存款，更嚴(yán)重的是集資詐騙。但監(jiān)管部門或?qū)ⅰ懊嫦虿惶囟ü娔技蓖ǚQ為非法集資，一方面界定并不明晰，另一方面與非法集資的司法解釋并不對等。

對于非法集資的司法解釋，根據(jù)2010年11月22日最高人民法院審判委員會第1502次會議通過的《最高人民法院關(guān)于審理非法集資刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》(法釋〔2010〕18號)第一條規(guī)定：“違反國家金融管理法律規(guī)定，向社會公眾(包括單位和個人)吸收資金的行為，同時具備下列四個條件的，除刑法另有規(guī)定的以外，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為刑法第一百七十六條規(guī)定的‘非法吸收公眾存款或者變相吸收公眾存款’：(一)未經(jīng)有關(guān)部門依法批準(zhǔn)或者借用合法經(jīng)營的形式吸收資金；(二)通過媒體、推介會、傳單、手機(jī)短信等途徑向社會公開宣傳；(三)承諾在一定期限內(nèi)以貨幣、實物、股權(quán)等方式還本付息或者給付回報；(四)向社會公眾即社會不特定對象吸收資金。未向社會公開宣傳，在親友或者單位內(nèi)部針對特定對象吸收資金的，不屬于非法吸收或者變相吸收公眾存款?！倍鴮τ诜欠Y事件的處置，通常初期由銀監(jiān)會牽頭的“處非辦”處理，具體由公安立案，偵查完結(jié)交檢察院向法院提起公訴。

(四)行業(yè)協(xié)會仍以官辦為主，缺乏行業(yè)內(nèi)生性協(xié)會組織，代表業(yè)界聲音

歐美的PE行業(yè)協(xié)會屬于市場自發(fā)形成的行業(yè)自律組織。從協(xié)會的發(fā)起者來看，NVCA、EVCA等都是由業(yè)內(nèi)幾家有影響力的機(jī)構(gòu)倡導(dǎo)設(shè)立的。而且，協(xié)會獨立于政府但與政府保持一定聯(lián)系。一方面，在EVCA、NVCA等協(xié)會的發(fā)展歷史中，其成員和經(jīng)費(fèi)全部來自PE及相關(guān)市場機(jī)構(gòu)，沒有來自政府部門；但另一方面，這些行業(yè)自律組織并非與政府毫無關(guān)系。對比而言，我國PE行業(yè)的自律是外生的自律機(jī)制，行業(yè)協(xié)會以官方設(shè)立為主，多數(shù)由當(dāng)?shù)亟鹑谵k、發(fā)改委等政府部門倡導(dǎo)設(shè)立，市場化的行業(yè)自律組織較少。由于市場化自律組織的缺失，就導(dǎo)致沒有一個權(quán)威的行業(yè)協(xié)會組織可以真正代表業(yè)界的利益而發(fā)言。