避談監(jiān)督機(jī)制、司法制度、法治文化乃至整個法治環(huán)境等宏觀問題，證券稽查難免隔靴搔癢

證監(jiān)稽查的腳步越來越緊了。

6月28日，中國證監(jiān)會在上海召開2012年稽查執(zhí)法聯(lián)席會議，提出加大證券違法刑事追責(zé)力度，凸顯了監(jiān)管層嚴(yán)厲打擊內(nèi)幕交易等證券違法案件的決心。

根據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者的了解，今年上半年證監(jiān)會新增調(diào)查案件比去年有了顯著增加，其中內(nèi)幕交易案件占調(diào)查和立案案件的大多數(shù)。內(nèi)幕交易易發(fā)、高發(fā)的態(tài)勢，仍然是監(jiān)管部門執(zhí)法針對的重點(diǎn)。

中國證監(jiān)會主席郭樹清上任后明確提出，監(jiān)管部門對證券市場違法違規(guī)行為采取“零容忍”。近一段時(shí)間，證監(jiān)會持續(xù)公布了一批大案要案的細(xì)節(jié)和查處情況，并對違法違規(guī)行為保持高壓態(tài)勢。

新型的操縱市場手法和更加隱蔽的交易手段不斷呈現(xiàn)，證券稽查工作的前景難言樂觀。

避談監(jiān)督機(jī)制、司法制度、法治文化乃至整個法制環(huán)境等宏觀問題，證券稽查難免隔靴搔癢。在日常監(jiān)管中，交易所自律監(jiān)察、證監(jiān)局現(xiàn)場監(jiān)管、稽查系統(tǒng)立案調(diào)查、處罰委行政處罰以及司法機(jī)關(guān)制裁等環(huán)環(huán)相扣、缺一不可。

最為關(guān)鍵的是，市場行為的審批決策環(huán)節(jié)過長，大大增加了“尋租”空間。此類犯案者不僅存在證監(jiān)審核流程上，在其他政府審核部門亦屢見不鮮。如吳建敏、肖時(shí)慶，抑或中山公用李啟紅或高淳陶瓷劉寶春等，無一不是利用了審核權(quán)力獲取內(nèi)幕信息進(jìn)行非法交易。

證監(jiān)會稽查局副局長毛畢華坦言，促進(jìn)資本市場更加公平、透明，稽查執(zhí)法是重要保障，但市場交易規(guī)則和信息披露規(guī)則的進(jìn)一步完善，社會監(jiān)督力量的積極介入以及司法機(jī)關(guān)對證券執(zhí)法的有效支持也非常重要。

犯罪新趨勢

自中國資本市場完成股權(quán)分置改革實(shí)現(xiàn)全流通之后，并購重組活動增多，內(nèi)幕交易呈現(xiàn)高發(fā)態(tài)勢。全流通之后，坐莊式的操縱市場案件減少，“搶帽子”“虛假掛單”等新型操縱案件頻發(fā)。

2008年至2011年，證監(jiān)會調(diào)查的內(nèi)幕交易案件在非正式立案案件中占比分別達(dá)38%、56%、71%、61%，在正式調(diào)查案件中占比32%、24%、51%、51%、在移送公安機(jī)關(guān)案件中占比15%、42%、50%、80%。

內(nèi)幕交易案件占比上升明顯，成為監(jiān)管執(zhí)法的主要方向。近年來，證監(jiān)會查處了“黃光裕案”“中山公用案”“謝風(fēng)華、安雪梅夫婦案”“李旭利案”等一大批內(nèi)幕交易案件，涉案者有并購參與主體、政府監(jiān)管者、中介服務(wù)者等，涉案機(jī)構(gòu)種類越來越多樣化。

“老鼠倉”交易作為內(nèi)幕交易案件的一種，也是近年來證券稽查主要打擊的對象。2007年，證監(jiān)會行政處罰了上投摩根前基金經(jīng)理唐建、南方基金前經(jīng)理王黎敏等。2009年，刑法修正案實(shí)施以來，長城基金公司前基金經(jīng)理韓剛成為因老鼠倉獲刑第一人。2012年，李旭利因“老鼠倉獲交易獲利千萬元，成為史上最大“碩鼠”。目前該案因李旭利當(dāng)庭翻供而繼續(xù)審理。

證監(jiān)會稽查局副局長毛畢華稱，“老鼠倉”行為利用非公開信息牟利，完全違背了受托人利益至上的原則，此類案件的頻發(fā)對整個基金行業(yè)，甚至資產(chǎn)管理行業(yè)是一種極大的信譽(yù)破壞。

2011年12月，證監(jiān)會公布的“中恒信案”是史上最大一起“搶帽子”操縱案，中恒信涉案證券賬戶動用資金20億元，累計(jì)交易571.76億元，非法獲利4.26億元。

“搶帽子”操縱是指，自己先行買入股票后，通過各種渠道對外推薦其先買入的股票，后賣出獲利，這類操縱雖然單筆收益不高，但手段隱蔽，被查處的風(fēng)險(xiǎn)極低。

新的手法還不止于此。隨著市場不斷的發(fā)展，市場中又出現(xiàn)更加隱蔽的違法行為。內(nèi)幕交易的主體，不再利用自己或者親屬賬戶，而是利用無關(guān)聯(lián)賬戶；同時(shí)頻繁周轉(zhuǎn)資金掩蓋賬戶的實(shí)際控制人；獲取內(nèi)幕信息后不直接交易，而是告知朋友，換取朋友的內(nèi)幕信息饋贈等。

操縱市場的主體則埋伏得更深，先進(jìn)入目標(biāo)公司，然后再用重組等概念包裝目標(biāo)公司。一些私募基金通過多個賬戶大比例持有某只股票后，積極協(xié)助上市公司尋找并購重組的機(jī)會，有些基金甚至為此潛伏一年甚至更長時(shí)間，期待未來拉升股票獲益。

一位專注于投行并購業(yè)務(wù)的人士表示，即便目前證監(jiān)會對并購重組交易逢股價(jià)異動就查，但要發(fā)現(xiàn)此種操縱行為難度很大，這些資金在交易敏感期并不會拉抬股價(jià)，暴露行蹤。

證監(jiān)應(yīng)對新途

資本市場違法違規(guī)行為的不斷演變，給證券稽查工作帶來嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。證監(jiān)會對資本市場的整飭亦取得國務(wù)院層面的支持。

2010年8月，廣電總局下發(fā)了《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)廣播電視證券節(jié)目管理的通知》，旨在監(jiān)測電視證券節(jié)目的規(guī)范，打擊“搶帽子”操縱行為。

2010年11月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)證監(jiān)會等五部委《關(guān)于依法打擊和防控資本市場內(nèi)幕交易意見的通知》。此后，2011年5月，最高人民法院、最高人民檢察院(下稱兩高)、公安部和證監(jiān)會下發(fā)了《關(guān)于辦理證券期貨違法犯罪案件工作若干問題的意見》；兩高在2012年5月發(fā)布了《關(guān)于辦理內(nèi)幕交易、泄露內(nèi)幕信息刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》

一系列的制度安排為打擊證券違法行為奠定了基礎(chǔ)。據(jù)知情人士透露，目前，司法部門已經(jīng)完成“老鼠倉”司法解釋和“搶帽子”操縱司法解釋的草案，有望年內(nèi)推出。

據(jù)上述人士介紹，“老鼠倉”的司法解釋主要是在認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)上有所突破，將受托人利益放到了第一位，這一改變在正在修改中的《基金法》里亦有體現(xiàn)。“搶帽子”操縱司法解釋則降低了認(rèn)定新型市場操縱罪的標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大了操縱主體的范圍。

此外，證監(jiān)會還從壓縮審核決策鏈條入手，減少內(nèi)幕交易的空間。

一般上市公司資產(chǎn)重組會分別經(jīng)過籌劃、停牌、首次董事會(重組預(yù)案、定價(jià))、二次董事會(重組報(bào)告書)、股東大會決議、證監(jiān)會核準(zhǔn)和實(shí)施七道程序。

內(nèi)幕信息的泄露一般發(fā)生在籌劃和核準(zhǔn)環(huán)節(jié)。在籌劃階段，并購雙方股東、中介機(jī)構(gòu)、行業(yè)主管部門等均會接觸到內(nèi)幕信息，而涉及國資重組的，國資管理部門也具有審核權(quán)，并接觸到內(nèi)幕信息。

據(jù)一位接近證監(jiān)會上市部的人士稱，證監(jiān)會要求并購重組在籌劃階段，完成股東內(nèi)部合規(guī)決策、簽訂保密協(xié)議、進(jìn)行知情人登記、避開交易時(shí)間作出重大決定等。它們的目的都是為了控制內(nèi)幕信息擴(kuò)散。

不過他坦承，現(xiàn)有的并購重組決策鏈條仍然過長。比如，對重組價(jià)格的判斷、對行業(yè)準(zhǔn)入、對非關(guān)聯(lián)資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的審核可以適當(dāng)豁免，這能夠減少一大批接觸內(nèi)幕信息的人員。

另一位證監(jiān)會人士說，已查處的“中山公用案”“高淳陶瓷案”對于非證監(jiān)系統(tǒng)審核部門內(nèi)幕知情人的觸動較大。他稱，東南沿海某省份自有官員涉嫌內(nèi)幕交易以后，凡涉及國資重組的交易，均由分管常務(wù)副省長自己手寫會議通知，召集籌劃會議，以避開其他工作人員。

吳建敏案發(fā)生后，證監(jiān)會全會通報(bào)，并隨即修訂了《上市公司并購重組審核委員會工作規(guī)程》，完善內(nèi)核機(jī)制。

6月底召開的稽查執(zhí)法聯(lián)席會議明確要求，交易所監(jiān)察部門要進(jìn)一步提高違法線索的發(fā)現(xiàn)能力，以實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)打擊，節(jié)約稽查資源。該會議還強(qiáng)調(diào)，要進(jìn)一步加強(qiáng)證監(jiān)會內(nèi)部稽查執(zhí)法工作的協(xié)調(diào)配合，積極與公安機(jī)關(guān)協(xié)作，完善案件移送工作機(jī)制。

稽查前行維艱

中國資本市場發(fā)展已逾二十載，證券稽查工作真正受到重視始于2001年虎門稽查工作會議。據(jù)證監(jiān)會統(tǒng)計(jì)，當(dāng)時(shí)滬深兩市被操縱過的股票達(dá)到80%。

2002年，公安部設(shè)立證券犯罪偵查局，與證監(jiān)會稽查二局合署辦公。當(dāng)時(shí)，稽查二局的主要任務(wù)是查處市場操縱案件。2006年后，原證券犯罪偵查局的四個處、隊(duì)納入經(jīng)偵局序列，將其專門負(fù)責(zé)辦理證券期貨犯罪案件的六個直屬分局合并為經(jīng)偵局的三個直屬總隊(duì)。

2007年底，國務(wù)院啟動證券執(zhí)法體制改革，證監(jiān)會合并稽查一局、二局為稽查局，負(fù)責(zé)立案、督導(dǎo)、協(xié)調(diào)等工作；批設(shè)成立稽查總隊(duì)負(fù)責(zé)調(diào)查案件；另設(shè)獨(dú)立的行政處罰委員會，對調(diào)查完畢的案子進(jìn)行聽證和審理、做出行政處罰。

至此，證監(jiān)會稽查體系實(shí)現(xiàn)全面的查審分離。這個過程中，證監(jiān)會稽查工作因市場環(huán)境不同經(jīng)歷了不同的階段。

2001年至2004年，證監(jiān)會稽查主要以打擊市場操縱為主，2004年至2007年，證券公司風(fēng)險(xiǎn)集中爆發(fā)，證券稽查部門協(xié)助完成券商綜合治理。

這一時(shí)期，上市公司大股東侵占案件亦頻頻發(fā)生。2007年之后，內(nèi)幕交易和新型操縱市場成為證券監(jiān)管執(zhí)法的重點(diǎn)。

證券稽查面臨的最大挑戰(zhàn)來自于整個社會環(huán)境和市場環(huán)境。各種勢力對證券稽查的干擾從未停止。一位了解內(nèi)情的人士說，越是重大的案件，說情的人越多，辦案的阻力也越大。

證監(jiān)會設(shè)計(jì)了一條經(jīng)過十?dāng)?shù)道環(huán)節(jié)的稽查程序，每個案子經(jīng)手的稽查人員在40人左右。每年底，國家審計(jì)署還會對證監(jiān)會查處的案件進(jìn)行審計(jì)。“知道的人越多，對每個環(huán)節(jié)的稽查人員越是一種保護(hù)。”一位稽查人員如是說。

即便是證據(jù)確鑿的案件，在與地方司法機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)時(shí)也會遇到相當(dāng)大的阻力。據(jù)確財(cái)經(jīng)》記者了解，前述“中恒信案”的嫌疑人至今仍未被采取強(qiáng)制措施，6月中旬，證監(jiān)會、公安部還再次前往廣東督辦此案。

囿于手段不足，證券稽查難改取證難的困境。證監(jiān)會稽查局副局長毛畢華表示，證監(jiān)會作為行政部門缺乏司法調(diào)查的強(qiáng)制力，不能監(jiān)聽電話，也不具備公安機(jī)關(guān)的威懾力，對涉案當(dāng)事人的詢問也常常很難獲得真實(shí)的供述證言。

辦案過程中，證監(jiān)會稽查人員調(diào)取當(dāng)事人通訊記錄、銀行資金劃轉(zhuǎn)記錄、戶籍資料等均會遇到不同程度的抵制。

顯然，要完成資本市場的整飭，不僅考驗(yàn)證券監(jiān)管部門的執(zhí)法能力，亦需要立法部門及時(shí)應(yīng)變，以及司法部門的全力支持。