“鐵道部已經(jīng)把城際鐵路的投融資、修建、運營等權(quán)利下放給地方政府，目前各個省都在開始自謀融資生路。” 身在河南洛陽的中國工程院院士王夢恕向本報記者表示。

他告訴記者，河南省內(nèi)鄭州到焦作、鄭州到開封和鄭州到新鄭機場三條城際線路正在推進(jìn)建設(shè)，這幾條線路由于開工較早，是按照傳統(tǒng)的部省合作機制融資的。目前河南省內(nèi)未開工而在規(guī)劃中的其他線路將采用省政府和地方政府自行融資的方式進(jìn)行。

王夢恕稱，在全國范圍內(nèi)，自鐵道部將城際鐵路下放給地方政府之后，目前在融資方面做得比較好的主要是廣東省，“一是當(dāng)?shù)乇容^有錢，二是思路比較開闊，敢于闖新路子。

其所謂的“新路子”指的是廣東省在今年年初推出的城際鐵路“以地養(yǎng)鐵”模式和近期大量公共交通項目向民間資本公開招標(biāo)的舉措。

沿線開發(fā) 內(nèi)外有別

7月16日，廣東省公布了第一批面向民間投資招標(biāo)的重大建設(shè)項目44項，這批總投資額達(dá)2353億元的項目將全方位面向民營資本公開招標(biāo)。

這些項目中，廣佛環(huán)線城軌、廣清城軌等5項珠三角城際軌道交通項目頗為引人注目，這5個城軌項目總投資達(dá)954億元。

廣東省政府副秘書長、省發(fā)改委主任李春洪在此次項目推介會上介紹，珠三角軌道交通將采取多元化投資方式，這些項目不光是建設(shè)軌道本身，還包括上蓋物業(yè)的開發(fā)，即“交通+社區(qū)”的樞紐型站點，此次首批已規(guī)劃了6個重點型樞紐站點，將來輕軌的建設(shè)和周邊紅線內(nèi)、紅線外的和地下、地上的物業(yè)開發(fā)將統(tǒng)籌打包，統(tǒng)一進(jìn)行招標(biāo)。鼓勵民間資本采取獨資、控股、參股或者以BT(建設(shè)—移交)、BOT(建設(shè)—運營—移交)、PPP(公私合作)等方式參與投資建設(shè)運營。由于項目投資額較大，企業(yè)可組成聯(lián)合體統(tǒng)一投標(biāo)開發(fā)。

李春洪所說的“首批批復(fù)規(guī)劃了的6個站點”即今年3月19日廣東省政府對廣東住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳提交的《珠三角城際軌道站場TOD綜合開發(fā)規(guī)劃(第一批)》的批復(fù)函中提及的鼎湖站、三水站、珠海北站、銀盞站、虎門商貿(mào)城站、新塘站這6個軌道站場。這些軌道站場將采用公交導(dǎo)向型(TOD)開發(fā)模式，通過站場周邊土地的綜合開發(fā)，來多渠道籌措珠三角城際軌道交通建設(shè)運營資金。

而“紅線內(nèi)外、上蓋物業(yè)開發(fā)”指的是1月19日廣東省出臺的《關(guān)于完善珠三角城際軌道交通沿線土地綜合開發(fā)機制的意見》，該意見提出了將采取公交導(dǎo)向型(TOD)開發(fā)模式推進(jìn)珠三角城際軌道站場及周邊的土地綜合開發(fā)，土地綜合開發(fā)的凈收益按補虧責(zé)任由各有關(guān)方共享，并應(yīng)首先用于彌補城際軌道交通項目建設(shè)及運營的資金缺口。

站場及周邊土地有紅線內(nèi)外之分，其開發(fā)主體則有分別：紅線內(nèi)土地開發(fā)工作由軌道交通項目業(yè)主承擔(dān)。其中，廣東珠三角城際軌道交通有限公司(以下簡稱珠三角城際公司)負(fù)責(zé)建設(shè)的項目，由珠三角城際公司設(shè)立的土地開發(fā)公司負(fù)責(zé)項目紅線內(nèi)土地開發(fā)，該土地開發(fā)公司的日常工作由廣東省鐵投集團(tuán)主導(dǎo)開展。

紅線外土地開發(fā)采取“一市一公司、一地一政策”的原則，由省市聯(lián)合開發(fā)，或者由沿線市負(fù)責(zé)開發(fā)，具體由省市協(xié)商確定。其中，省市聯(lián)合開發(fā)的，由省鐵投集團(tuán)作為省級出資人代表，分別與各沿線市出資人代表成立由省方主導(dǎo)的合資開發(fā)公司，省市在合資開發(fā)公司的股權(quán)比例由省市雙方協(xié)商確定(市級出資比例應(yīng)低于50%)，并按股比分享開發(fā)凈收益。

開發(fā)主體 誰主沉浮

目前，首批6個試點站場均已上交了TOD綜合開發(fā)規(guī)劃。不過一位接近廣東省發(fā)改委的人士告訴記者，這些規(guī)劃均比較粗糙，只簡單地介紹了開發(fā)區(qū)的總體功能定位、紅線外備用地塊的土地性質(zhì)規(guī)劃、以毛容積率為主要指標(biāo)的開發(fā)強度以及周邊其他交通接駁設(shè)施的建設(shè)規(guī)劃。

這些規(guī)劃在實施措施部分中給出了時間表，例如珠海北站的規(guī)劃提出，“有關(guān)開發(fā)主體應(yīng)當(dāng)在2個月內(nèi)制訂詳細(xì)的省市合作開發(fā)啟動區(qū)實施計劃，爭取在9個月內(nèi)完成啟動區(qū)一階段土地征收、一級開發(fā)和經(jīng)營性土地出讓工作，在12個月內(nèi)確定啟動區(qū)一階段開發(fā)項目建設(shè)方案、完成報建工作，并力爭在3年內(nèi)初步形成TOD濱海新城。

不過目前的問題卻卡在了找不到合適的合作投資者和究竟誰來主導(dǎo)紅線外土地主體開發(fā)權(quán)上。

實際上，在廣東省政府于1月19日正式出臺“以地養(yǎng)鐵”的意見之前，各地就已經(jīng)在開始籌備這一規(guī)劃了。例如珠海的TOD綜合開發(fā)規(guī)劃在1月份已經(jīng)形成。上述人士表示，各地市政府希望自己能夠主導(dǎo)紅線外的開發(fā)事宜，但省政府考慮到這樣局面會比較亂，還是希望能夠由省一級來統(tǒng)籌主導(dǎo)。

意見中對于紅線外開發(fā)主體或“由省市聯(lián)合開發(fā)，或者由沿線市負(fù)責(zé)開發(fā)”的規(guī)定，也為省市兩級爭奪主導(dǎo)權(quán)埋下了伏筆。

除此之外，如何尋找合適的合作投資者也是一大難題。廣東省委副書記、省長朱小丹在7月11日召開的珠三角城際軌道交通沿線土地綜合開發(fā)工作會議上表示，要統(tǒng)籌搞好資金籌措，提高籌資水平，確保資金及時到位。

要積極探索引入多元投資主體，佛山市要抓緊與港鐵集團(tuán)洽談合作事宜，各市也要積極尋找投資合作伙伴。

上述接近發(fā)改委人士表示，目前各地也就只有佛山等少數(shù)幾個城市找到了港鐵這種成熟的合作開發(fā)投資主體，其他城市尚無明確的投資合作方。

記者致電珠海市重大項目辦公室詢問目前珠海北站TOD項目的招商情況，其工作人員表示目前工作正在進(jìn)展之中，具體是否已經(jīng)有意向合作方，其表示不太清楚。

一位廣東省鐵投集團(tuán)人士向記者表示，近期已跟港鐵公司就廣佛環(huán)線(佛山西站至廣州南站段)土地綜合開發(fā)的合作達(dá)成初步共識，下一步工作將進(jìn)入更技術(shù)性的層面。目前廣東省政府也已與港鐵公司成立了聯(lián)合專責(zé)小組。

事實上，港鐵公司跟廣東省的接觸早就開始。港鐵此前曾參與了深圳市的地鐵建設(shè)。而廣東省省長朱小丹自去年下半年以來和港鐵有頻繁接觸，并表示要借鑒其“地鐵+物業(yè)”的模式。此次廣東省出臺城際鐵路建設(shè)運營“以地養(yǎng)鐵”的方案，正是港鐵在香港成功經(jīng)驗的翻版。

下放后遺癥

此次鐵道部下放城際鐵路給地方政府，在一位京滬高鐵專家組成員看來，是不得已而為之，“如果鐵道部不是資金發(fā)生困難，它不會斷然把這部分讓出去的。

事實上，在國務(wù)院于2004年通過的鐵路網(wǎng)中長期規(guī)劃和2008年的調(diào)整版本中，城際鐵路是其中的重要一部分，長株潭、長三角、珠三角、中原城市群等區(qū)域的城際鐵路網(wǎng)皆被寫入其中。

上述專家表示，城際鐵路所在地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，人流密集，相對于中西部的客專，客流量大，經(jīng)濟(jì)效益高，是高鐵網(wǎng)絡(luò)中最有望實現(xiàn)盈利的部分。事實上，在目前開通的高鐵中，也只有滬寧等一二條城際線實現(xiàn)了盈利。

實際上鐵道部的官方說法并非將城際鐵路的所有權(quán)利完全下放，鐵道部部長盛光祖在5月份的一次會議上表示，將通過項目股權(quán)置換，實現(xiàn)城際鐵路由地方控股，鐵路部門提供專業(yè)技術(shù)和管理服務(wù)。

也就是說，鐵道部并非完全放棄城際鐵路的股權(quán)，而是不再控股，而在鐵路運營和管理尤其是安全方面，鐵道部仍將發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

王夢恕表示，如鐵道部完全放棄對城際鐵路的干預(yù)，也會出現(xiàn)問題。例如鐵道部如不在城際鐵路中有股份，那么在運輸調(diào)配和車輛配置等問題上，鐵道部將罔顧地方政府的利益，優(yōu)先考慮國鐵的利益。這種情況在城際鐵路與國鐵形成競爭之時將更加明顯。

王夢恕稱，由于目前下放城際鐵路修建權(quán)可能僅僅是資金壓力之下的權(quán)宜之計，事先并未有一個通盤的考慮和頂層設(shè)計，因此目前也僅僅是走一步看一步，將來地方主導(dǎo)的城際鐵路修成之后，如何保證安全，是讓鐵道部來運營還是委托給第三方，在車輛配置和運輸調(diào)度上又是如何安排，目前都沒有明確的說法。

“不排除鐵路主管部門在未來資金充裕的情況下，逐步增加在城際鐵路中的股份，重新實現(xiàn)對城際鐵路的控制，畢竟，這些部門已習(xí)慣了對全路統(tǒng)一的調(diào)度和控制，這更符合其行事風(fēng)格?！蓖鯄羲”硎尽?