2012年7月6日開始，《預(yù)算法》修正草案(以下稱草案)由全國(guó)人大在互聯(lián)網(wǎng)上向社會(huì)各界公開征求意見，為期一個(gè)月。至此，費(fèi)時(shí)經(jīng)年、遠(yuǎn)非順風(fēng)滿帆的《預(yù)算法》修訂工作進(jìn)入一個(gè)關(guān)鍵性階段。

重大而復(fù)雜的任務(wù)

浪費(fèi)性支出行為(比如備受矚目的“三公消費(fèi)”膨脹)、炫耀性的“政績(jī)工程”、挪用與濫用公款、利用撥款的權(quán)力謀私、基于私利目的制訂與解釋法律法規(guī)間的沖突等現(xiàn)象，逐步浮出水面并呈蔓延之勢(shì)，“國(guó)家利益部門化、部門利益?zhèn)€人化”發(fā)展到前所未有的程度

現(xiàn)行《預(yù)算法》于1995年1月1日實(shí)施，至今歷時(shí)近18年。此期間，中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的許多方面發(fā)生了重大變化。就公共財(cái)政領(lǐng)域而言，最重大的變化之一就是在經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的背景下，政府(作為一個(gè)整體的五級(jí)政府)迅速由貧窮的政府變?yōu)楦辉５恼?，政府的“?cái)政身價(jià)”(公共開支規(guī)模)暴漲了40多倍！與此同時(shí)，浪費(fèi)性支出行為(比如備受矚目的“三公消費(fèi)”膨脹)、炫耀性的“政績(jī)工程”、挪用與濫用公款、利用撥款的權(quán)力謀私、基于私利目的制訂與解釋法律法規(guī)(《農(nóng)業(yè)法》、《科技法》、《教育法》等對(duì)預(yù)算均有規(guī)制)間的沖突等現(xiàn)象，逐步浮出水面并呈蔓延之勢(shì)，“國(guó)家利益部門化、部門利益?zhèn)€人化”發(fā)展到前所未有的程度。

事實(shí)很明朗：現(xiàn)行《預(yù)算法》已經(jīng)不能為“安全和妥善管理公款”提供充分的制度性保障，立法機(jī)關(guān)和其他監(jiān)督機(jī)構(gòu)也難以肩負(fù)起“守衛(wèi)納稅人錢包、捍衛(wèi)納稅人利益”之神圣職責(zé)。如今，執(zhí)政黨的執(zhí)政能力、政府的施政能力、人大等監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督能力，還有“最廣大人民群眾的根本利益”，在公共財(cái)政領(lǐng)域都面臨重大挑戰(zhàn)和考驗(yàn)。作為回應(yīng)，中國(guó)大陸急需一部能夠真正有效發(fā)揮作用的新《預(yù)算法》已一方面展現(xiàn)執(zhí)政黨和政府推動(dòng)制度創(chuàng)新以革除積弊之決心，另一方面亦可為民主與治治建設(shè)做出重大貢獻(xiàn)。

《預(yù)算法》的靈魂和基石

全體人民的“核心利益”的關(guān)鍵元素在于公款的安全與妥善管理。無論公共官員、管理者、普通公民還是作為一個(gè)整體的社會(huì)，如何看待和對(duì)待“納稅人錢包”，在很大程度上反映出如何看待和對(duì)待公共權(quán)力，因?yàn)楹苌儆衅渌矙?quán)力就其實(shí)質(zhì)重要性和務(wù)實(shí)性而言，能夠與掌管“納稅人錢包”的權(quán)力相提并論

除了《憲法》和有關(guān)公民權(quán)利的法律外，很少有其他法律就其重要性而言能與《預(yù)算法》相提并論。因?yàn)楣差A(yù)算問題歷來是法律、政治、經(jīng)濟(jì)、管理問題的交匯點(diǎn)，觸及社會(huì)政治制度和憲政民主體制的核心，并且攸關(guān)全體人民的核心利益。

推論起來，全體人民的“核心利益”的關(guān)鍵元素在于公款的安全與妥善管理。無論公共官員、管理者、普通公民還是作為一個(gè)整體的社會(huì)，如何看待和對(duì)待“納稅人錢包”，在很大程度上反映出如何看待和對(duì)待公共權(quán)力，因?yàn)楹苌儆衅渌矙?quán)力就其實(shí)質(zhì)重要性和務(wù)實(shí)性而言，能夠與掌管“納稅人錢包”的權(quán)力相提并論。所以，多數(shù)國(guó)家甚至在《憲法》中對(duì)此做出框架性界定?？傮w來說，中國(guó)現(xiàn)行《憲法》的相關(guān)規(guī)定并不多，其他法律也是如此，這就更加要求一部能夠集公共預(yù)算與財(cái)務(wù)管理之大成的法律—《預(yù)算法》—加以規(guī)范。

各國(guó)《預(yù)算法》的框架與結(jié)構(gòu)各不相同，但通常都需要條理分明地闡明公共財(cái)務(wù)管理的目標(biāo)、基本原則、預(yù)算(準(zhǔn)備-執(zhí)行-報(bào)告-審計(jì))程序、職責(zé)與權(quán)力分配(誰對(duì)什么負(fù)責(zé))。草案對(duì)這些方面的條款有諸多修訂，也有不少進(jìn)步，但總體上看，似乎最重要的部分有相當(dāng)大的遺漏。那么，“最重要的部究竟是什么呢？

我以為，最重要的是將公共財(cái)務(wù)中最基本的三道防火墻機(jī)制嵌入新《預(yù)算法》中最作為《預(yù)算法》的靈魂和基石，三道防火墻機(jī)制構(gòu)成一個(gè)社會(huì)能夠正常運(yùn)轉(zhuǎn)的財(cái)務(wù)底線，旨在確保一個(gè)能動(dòng)進(jìn)取的政府同時(shí)也是一個(gè)安全的政府。無法設(shè)想一個(gè)法治和民主社會(huì)可以缺失這些安全閥，或者漏洞百出而不能得到矯正。

預(yù)算授權(quán)

在中國(guó)大陸的公共財(cái)政管理實(shí)踐中，大量“預(yù)算外資金”、“小金庫”、“財(cái)政專戶”的存在表明，許多公款的獲取和要求并不在預(yù)算授權(quán)的框架內(nèi)提出，而是在一定程度上被隱藏在立法機(jī)關(guān)、審計(jì)機(jī)關(guān)和公民的視線之外，因而很難約束行政部門對(duì)其合規(guī)和績(jī)效負(fù)責(zé)。草案仍然規(guī)定“各級(jí)國(guó)庫庫款的支配權(quán)屬于財(cái)政部門”

代表公民的立法機(jī)關(guān)向政府提供預(yù)算授權(quán)構(gòu)成第一道防火墻。一般地講，沒有能夠正常運(yùn)轉(zhuǎn)的預(yù)算授權(quán)制度和相應(yīng)的基本治理安排, 就不可能有安全的政府。預(yù)算授權(quán)強(qiáng)調(diào)：在民主社會(huì)里，行政部門既不能拿從公民和自然人那里拿走任何錢財(cái)，也不能實(shí)施任何支出，除非得到來自代表公民的立法機(jī)關(guān)的明確授權(quán)。授權(quán)是有效控制支出、防止濫用與挪用公款的前提和基礎(chǔ)。本質(zhì)上，《預(yù)算法》就是一部界定預(yù)算授權(quán)及其運(yùn)作程序、規(guī)則、立法與行政部門角色與職責(zé)的法律。作為一種控制機(jī)制，《預(yù)算法》的基本特征就在于通過授權(quán)使用公款來實(shí)現(xiàn)控制目的。

需要指出的是：《預(yù)算法》和草案中的第一條明確聲明“根據(jù)《憲法》制定本法”。那么，《憲法》中關(guān)于預(yù)算問題最本質(zhì)的東西是什么呢？其實(shí)就是直接和間接確立的預(yù)算授權(quán)框架。這個(gè)框架由《憲法》確立的四個(gè)核心元素塑造而成：(1)國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民，(2)全國(guó)人大系國(guó)家的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，(3)行政部門由全國(guó)人大產(chǎn)生并對(duì)其負(fù)責(zé)，(4)行政部門須按年度向人大呈報(bào)預(yù)算、決算并由人大審查和批準(zhǔn)。人大還有權(quán)監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行和決算。

據(jù)此，《預(yù)算法》修訂的中心任務(wù)，就是將《憲法》確立的預(yù)算授權(quán)安排作操作性建構(gòu)。在中國(guó)大陸的公共財(cái)政管理實(shí)踐中，大量“預(yù)算外資金”、“小金庫”、“財(cái)政專戶”的存在表明，許多公款的獲取和要求并不在預(yù)算授權(quán)的框架內(nèi)提出，而是在一定程度上被隱藏在立法機(jī)關(guān)、審計(jì)機(jī)關(guān)和公民的視線之外，因而很難約束行政部門對(duì)其合規(guī)和績(jī)效負(fù)責(zé)。由此可知，預(yù)算授權(quán)原則和程序遠(yuǎn)不只是一個(gè)法理問題、一個(gè)民主程序問題。

但是，草案沒有“非經(jīng)授權(quán)不得開支公款”這類條款。相反，許多條款似乎與這法定授權(quán)相沖突，或者至少不一致。比如，草案仍然規(guī)定“各級(jí)國(guó)庫庫款的支配權(quán)屬于財(cái)政部門”。在法治與民主社會(huì)，納稅錢包的權(quán)力被認(rèn)為最應(yīng)歸屬立法機(jī)關(guān)的權(quán)力。其他不相容條款還包括：政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保障基金的“收支范圍”不需經(jīng)人大審查和批準(zhǔn)，年度預(yù)算草案最終表決前不需經(jīng)人大常委會(huì)審查，也沒有關(guān)于預(yù)算聽證、預(yù)算討論(辯論)、預(yù)算質(zhì)詢、預(yù)算報(bào)告閱讀(有些國(guó)家要求三讀)等程序性設(shè)置。特別值得一提的是：關(guān)于政府間財(cái)政體制(覆蓋稅收劃分、支出劃分、轉(zhuǎn)移支付)的規(guī)定和變更，草案顯示不需經(jīng)人大審查和批準(zhǔn)。凡此種種，給人的感覺是：法定授權(quán)作為一項(xiàng)根本的治理原則，在草案中沒有相對(duì)接的支持性條款，在操作性建構(gòu)方面缺失了許多環(huán)節(jié)。