標準TSA機制

在商業(yè)銀行開設大量“財政專戶”，包括收入過渡賬戶、支出過渡賬戶。這些賬戶并非“零余額賬戶”。大量公款的流入與流出都通過這些賬戶處理，而且長時間地存放于這些賬戶。絕大部分此類賬戶沒有法律依據，沒有立法機關的特別批準，甚至沒有“行政法規(guī)”(非常容易泛濫)的依據。審計部門與央行國庫也難以知情和監(jiān)督，更不用說公眾了

預算授權的操作性建構，要求設立能夠確保立法機關有能力追蹤與監(jiān)督公款流動的機制和程序，其中最核心的部分就是TSA(國庫單一賬戶)機制。OECD國家?guī)缀跞坎捎眠@個機制。中國大陸于2001年開始推動的“財政國庫管理制度改革”，其初衷也在于引入這一機制。然而，在實踐中，這一機制出現了重大變異，其中最主要的方面就是在TSA之外，在商業(yè)銀行開設大量“財政專戶”，包括收入過渡賬戶、支出過渡賬戶。這些賬戶并非“零余額賬戶”。大量公款的流入與流出都通過這些賬戶處理，而且長時間地存放于這些賬戶。絕大部分此類賬戶沒有法律依據，沒有立法機關的特別批準，甚至沒有“行政法規(guī)”(非常容易泛濫)的依據。審計部門與央行國庫也難以知情和監(jiān)督，更不用說公眾了。

標準TSA機制的核心部分是“兩個直達”：所有公款從繳款人賬戶直達TSA，所有公款從TSA直達供應商或收款人賬戶(注意既不是預算單位的賬戶、也不是財政專戶)。易言之，TSA的本質和功能集中體現為政府現金余額(即尚未花掉的公款)的集中化管理。長期以來，大陸一直實行政府現金余額的分散化管理，各個預算單位都在商業(yè)銀行開戶賬戶(“存折”)處理公款流動與存放，帶來諸多難題。采納標準TSA體制，根本目的就是為了解決這些問題。但是，現實是：我們離這個機制漸行漸遠了。

TSA必須設于央行有兩個原因：基于確保公款安全的考慮，以及基于貨幣政策的考慮。作為第二道防火墻，標準TSA機制相對于現行機制有三大優(yōu)越性：監(jiān)管最為便利、尋租(腐敗)空間最少、效率最高?，F在技術層面的問題已經大致解決。然而，草案中沒有關于支持這一防火墻機制的設計，而且許多條款與此機制明顯背道而馳：取消國庫經理制條款(現行《預算法》第48條)、構造事實上的國庫代理制(草案第51條、第54條、第55條、第56條、第83條、第87條)、以及國庫單一賬戶體系”取代“國庫單一賬戶體概念導致功能混淆不清。人們需要設問：第二道防火墻在哪里？會有效嗎？

立法機關對公共賬戶資金流動的監(jiān)控

“納稅人錢包”中的資金流入與流出情況必須處在立法機關的實時監(jiān)控之下。據此，除非有清晰的授權，否則不應被允許進行任何資金支付。在實務上，這意味著國庫(包括財政國庫與央行國庫)需要向立法機關定期或實時報告這些賬戶上的資金流動。然而，草案中完全找不到相關的支持性條款

除了標準TSA外，鏈接預算授權安排的操作性機制還必須有第三道防火墻：立法機關對TSA與其他賬戶資金動用的監(jiān)控。也就是說，“納稅人錢包”中的資金流入與流出情況必須處在立法機關的實時監(jiān)控之下。據此，除非有清晰的授權，否則不應被允許進行任何資金支付。根據預算授權簽發(fā)支付令通常屬于財政部門的權力，執(zhí)行支付令要求使用來源于公共賬戶上的資金進行支付(向供應商付款)，這個過程必須處于立法機關的監(jiān)控之下。在實務上，這意味著國庫(包括財政國庫與央行國庫)需要向立法機關定期或實時報告這些賬戶上的資金流動。然而，草案中完全找不到相關的支持性條款。

財政部門與央行國庫的關系

為完成重大職責，財政部門應被賦予許多重大權力，包括預算過程的執(zhí)行控制和監(jiān)督政策實施。但是，任何權力都不應大到足以排斥外部監(jiān)督和背離內部控制基本原則(不相容職責分離控制)的地步

以上談及的三道防火墻中的最后兩個都直接涉及國庫管理體制。這個體制需要界定財政部門與央行國庫的關系。近年來，國庫代理與經理制的爭論相當引人注目。我以為，只要純粹基于國家利益考慮，基于守護好納稅人錢包的愿景，爭論是好事?；趯I(yè)判斷和良知，我以為國庫經理制最符合中國的國情。

草案中取消了國庫經理制條款(沒有出現“經理制與“代理”表述)，代之以實質性的國庫代理制，似乎相當欠缺精細和充分考慮。無論如何，財政部門和央行國庫應就國庫管理共同向政府和人大負責，兩者間的健全關系應建立在分工(而不是委托代理)的基礎上，確保相互監(jiān)督與相互合作。這是經理制中的關鍵成分。很難設想，在公款收付過程中如果滅掉了央行國庫的發(fā)現(差異與舞弊)、質疑、糾正和報告之職，在財政部門內部全權封閉式處理公款流動的全過程，將會發(fā)生什么。我確信，為完成重大職責，財政部門應被賦予許多重大權力，包括預算過程的執(zhí)行控制和監(jiān)督政策實施。但是，任何權力都不應大到足以排斥外部監(jiān)督和背離內部控制基本原則(不相容職責分離控制)的地步。特別強調的是：有關經理制會降低公款處理的速度與效率的說法，本質上不能成立，而且是有害的。

希望和期待

我非常期待新的《預算法》中能夠強有力地嵌入以上三道防火墻機制，但并不期待修訂出一部完美的《預算法》中我們需要包容和理解小的不完善，但絕對需要底線并且不能逾越底線，因為恪守基本底線對于社會的安全與良性運轉具有持久的重要性。我非常期待全社會有良知的公共官員、專家學者和公眾都能理解，為什么三道基本的防火墻機制對于中國社會的未來、對于全體公民的核心利益至關緊要。它們也是能動進取的政府的行動起點。過去我們已經逾越了底線，造成許多問題。好在我們還有糾正的機會。但是，時間不多了。