本報(bào)記者 范璟 陳植 北京、上海報(bào)道

8月3日，國(guó)家會(huì)議中心熙熙攘攘，一年一度的中國(guó)創(chuàng)業(yè)投資行業(yè)峰會(huì)上，數(shù)百家PE聚首。

除了規(guī)定動(dòng)作的發(fā)布統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、宣布自律規(guī)則、舉行表彰典禮外，全國(guó)人大原副委員長(zhǎng)、“PE之父”成思危發(fā)來(lái)視頻致辭，主辦方常務(wù)副會(huì)長(zhǎng)沈志群還宣布原創(chuàng)業(yè)投資專業(yè)委員會(huì)正式更名為“股權(quán)投資創(chuàng)業(yè)委員會(huì)”

“更名標(biāo)志著創(chuàng)投委的發(fā)展進(jìn)入了新的階段，股權(quán)投資企業(yè)的運(yùn)作機(jī)制更接近于創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)，創(chuàng)投委更名有利于將各類股權(quán)投資企業(yè)納入自律范圍，有利于建立股權(quán)和創(chuàng)業(yè)投資行業(yè)適度監(jiān)管體制?！鄙蛑救赫f(shuō)。

此外，討論《證券投資基金法(修訂草案)》(下稱“基金法修訂案”)與創(chuàng)業(yè)投資行業(yè)適度監(jiān)管體系建設(shè)，成為主題論壇的另一個(gè)熱點(diǎn)議題。

今年6月一直牽動(dòng)著市場(chǎng)神經(jīng)的基金法修訂案正式進(jìn)入“一讀”程序(全國(guó)人大常委會(huì)層面的審議通常有三次，即業(yè)內(nèi)所稱“三讀”)，8月5日前將完成第一輪意見(jiàn)收集。

值得關(guān)注的是，“一讀”草案中擴(kuò)充了基金法的適用范圍，除公募基金外，私募證券基金和私募股權(quán)基金(下稱“PE”)也納入證監(jiān)會(huì)監(jiān)管范疇。

業(yè)內(nèi)人士透露，“一讀”中有關(guān)PE的內(nèi)容遭遇巨大阻力，人大常委會(huì)迫于壓力已經(jīng)考慮對(duì)相關(guān)規(guī)定進(jìn)行修改。

新基金法修訂前世今生

基金法的修訂從最初的提案到進(jìn)入最后人大審議階段，經(jīng)歷了整整四年半，時(shí)間之長(zhǎng)超出了包括參與修法人員在內(nèi)的許多人的預(yù)期。

2008年1月卸任中國(guó)人民銀行副行長(zhǎng)一職的吳曉靈，當(dāng)選十一屆全國(guó)人大代表后，成為基金法修訂草案的牽頭人和主要推動(dòng)者。

吳曉靈認(rèn)為，證券投資基金已成為證券市場(chǎng)最重要的機(jī)構(gòu)投資者，社會(huì)影響力和市場(chǎng)影響力日益擴(kuò)大，但是現(xiàn)行證券投資基金法已不能完全適應(yīng)市場(chǎng)發(fā)展和基金監(jiān)管的需要，有必要做出修訂。

在她的推動(dòng)下，2008年理論界進(jìn)行了一些探討。

2009年，在人大財(cái)經(jīng)委的牽頭下組織了修法調(diào)研小組，吳曉靈擔(dān)任組長(zhǎng)。此外一行三會(huì)、法制辦、發(fā)改委、社?；鹄硎聲?huì)等多個(gè)部門30余人參與。2009年下半年，調(diào)研小組在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行調(diào)研，并組織了多場(chǎng)立法調(diào)研座談會(huì)。2010年，基金法正式進(jìn)入條文修訂階段。

經(jīng)過(guò)前期調(diào)研準(zhǔn)備，修法工作基

本形成了幾點(diǎn)共識(shí)，包括擴(kuò)大基金法調(diào)整范圍，將私募基金納入等，但修法小組對(duì)于私募基金“監(jiān)管什么”、是否包括PE仍存在爭(zhēng)議。

多次修改后，征求意見(jiàn)稿最終達(dá)成初步一致，在2011年初下發(fā)至各省市監(jiān)管部門、業(yè)界相關(guān)部門。該征求意見(jiàn)稿將包括進(jìn)行“股權(quán)、股票、債券等證券及其衍生品投資”的非公開(kāi)募集基金納入基金法調(diào)整范疇。

在這一版本(下稱“老版”)的總則第二條重新定義了“證券投資”：包括買賣未上市交易的股票或者股權(quán)、上市交易的股票或債券等證券及其衍生品，以及國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)規(guī)定的其他投資品種。

通過(guò)這一重新定義，在不改變現(xiàn)有法律名稱的情況下覆蓋了股權(quán)基金等各類投資于非公開(kāi)市場(chǎng)的基金。

但在6月最新公布的征求意見(jiàn)稿中，上述重新解釋“證券投資”四個(gè)字的文字全部被刪除。

作為對(duì)應(yīng)，老版中多次出現(xiàn)與PE相關(guān)的內(nèi)容。例如第五條規(guī)定，基金可以采用契約型、公司型、有限合伙型等組織形式。

吳曉靈在今年兩會(huì)期間曾向媒體介紹，基金法的修改應(yīng)該關(guān)注私募基金?！盁o(wú)論是投向二級(jí)市場(chǎng)的，還是投向未上市股權(quán)的，包括VC(風(fēng)險(xiǎn)投資)和PE(股權(quán)投資)，都要納入這部法律的調(diào)整范圍?！倍摇耙獙⒒鸸芾砣说慕M織形式由單一的公司制擴(kuò)展到公司制和合伙制，將基金的組織形式由契約型擴(kuò)大到契約型、公司型和合伙型。

公司制和有限合作制正是PE最常見(jiàn)的組織形式。

根據(jù)清科研究中心統(tǒng)計(jì)，大約70%的PE注冊(cè)為合伙制，近30%的注冊(cè)為公司制，另有少量為信托制。通過(guò)這一規(guī)定，解決了過(guò)去公司制、有限合作制不屬于基金法規(guī)范范疇的問(wèn)題。但在6月頒布的法案中，“公司制，另有有限合作制不也被刪除，表述變成了“理事會(huì)型”和“無(wú)限責(zé)任型”

不僅如此，在“非公開(kāi)募集的基金”一節(jié)中，老版本修訂草案中規(guī)定，“通過(guò)非公開(kāi)募集基金，運(yùn)用基金財(cái)產(chǎn)進(jìn)行股權(quán)、股票、債券等證券及其衍生品投資，使用本章規(guī)定”，該條內(nèi)容也在此次公布的修訂草案中被刪除。

有觀點(diǎn)認(rèn)為，這意味著修法小組將私募股權(quán)基金等納入監(jiān)管的意圖已落空。而該意圖落空的背后是各部委間關(guān)于PE監(jiān)管權(quán)的博弈。

目前私募股權(quán)基金實(shí)際上處于無(wú)人監(jiān)管的狀況，只需在發(fā)改委備案。而證監(jiān)會(huì)是基金法認(rèn)定的主要監(jiān)管機(jī)構(gòu)。雖然2011年記者就此事詢問(wèn)吳曉靈時(shí)，她表示只是在基金法中將PE納入監(jiān)管范圍，未來(lái)誰(shuí)來(lái)監(jiān)管再行商定。但多數(shù)業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，如果PE被納入該法，則意味著PE未來(lái)將向證監(jiān)會(huì)或者基金業(yè)協(xié)會(huì)進(jìn)行備案。

一些細(xì)節(jié)或隱含了將私募股權(quán)基金納入監(jiān)管范疇的阻力來(lái)自何處。

2011年底，國(guó)家發(fā)改委已發(fā)布系列政策文件，加強(qiáng)對(duì)國(guó)內(nèi)股權(quán)投資企業(yè)的監(jiān)管。發(fā)改委內(nèi)部人士也多次向記者表示，目前PE處于備案的寬松監(jiān)管之中，如果納入證監(jiān)會(huì)監(jiān)管范圍，可能會(huì)采用審批制，監(jiān)管過(guò)嚴(yán)。

不過(guò)，“一讀”中也隱晦地保留了部分PE的內(nèi)容。

在此次修訂草案的第一百零七條中，將非公募基金的投資范圍定為“包括買賣或持有股票、債券，或者國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)規(guī)定的其他證券及其衍生品種”

新基金法出臺(tái)再生變 PE監(jiān)管何去何從？

日前，全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委法案室主任朱少平特別向記者提及這一條款， “根據(jù)公司法規(guī)定，股票包括未上市的股份有限公司的股權(quán)”一句，可解釋為包括了PE，但是“本次修改基金法并不改變當(dāng)前基金業(yè)管理體制。即使對(duì)股權(quán)投資仍維持現(xiàn)行做法不作變動(dòng)，按照目前基金法草案的規(guī)定，也不會(huì)產(chǎn)生體制與立法的沖突，沒(méi)必要過(guò)于擔(dān)心。

朱少平認(rèn)為，PE納入本法的主要是“增量”，不包括法律修改前設(shè)立的存量PE?！耙郧八^私募基金沒(méi)有一家是真正的私募‘基金’，因?yàn)橐匆婪ǖ怯洖楣?，要么登記為合伙企業(yè)，這兩類組織都不是修法后法律所指的私募基金，因此法律修改后并不包括這部分內(nèi)容。修訂草案調(diào)整的只是增量基金，即只包括新的契約型、理事會(huì)型及無(wú)限責(zé)任型私募基金。而且如果PE想獲得相應(yīng)的優(yōu)惠政策，依然可以繼續(xù)去發(fā)改委備案。

基金要規(guī)范的有三方面，一個(gè)是如何募資，第二如何保護(hù)投資者，第三投資方向?！巴顿Y方向我們沒(méi)有限制，發(fā)改委管的就是投資?！苯谒呀?jīng)寫(xiě)好系列文章，準(zhǔn)備就這一問(wèn)題具體闡述，朱少平續(xù)稱。

PE監(jiān)管“異同”

草案第二十條規(guī)定，基金管理人及從業(yè)人員不得將基金管理人固有財(cái)產(chǎn)、從業(yè)人員自有財(cái)產(chǎn)或他人財(cái)產(chǎn)混同于基金財(cái)產(chǎn)從事證券投資。

“這條規(guī)定出臺(tái)背景，或許是證監(jiān)會(huì)曾發(fā)現(xiàn)個(gè)別券商保薦人先投資參股未上市公司，再協(xié)助公司IPO謀利，構(gòu)成內(nèi)幕交易?！敝蓖痘鹑耸糠治稣f(shuō)。

然而，這與國(guó)內(nèi)PE普遍流行的基金管理團(tuán)隊(duì)跟投模式相矛盾。記者了解到，超過(guò)半數(shù)的本土VC/PE機(jī)構(gòu)都允許員工在投資項(xiàng)目時(shí)參與跟投，甚至部分國(guó)內(nèi)私募PE/VC基金的投資總監(jiān)與合伙人要拿出50%年收入用于項(xiàng)目跟投。

國(guó)內(nèi)PE投資的慣例，是只有基金管理人自掏錢包與基金LP一起投資企業(yè)股權(quán)，后者才感覺(jué)自己出的錢是“安全的”，因?yàn)樽约号c基金管理人的投資利益捆綁在一起，一家國(guó)內(nèi)PE基金合伙人強(qiáng)調(diào)說(shuō)。

一位了解基金法修訂最新進(jìn)展的人士向記者透露，在基金法今年完成一輪征求意見(jiàn)后，可能在條款方面還需要做多項(xiàng)修改，不排除弱化對(duì)PE基金的監(jiān)管力度。

“據(jù)說(shuō)《證券投資基金法》與發(fā)改委出臺(tái)的《關(guān)于促進(jìn)股權(quán)投資企業(yè)規(guī)范發(fā)展的通知》，在私募基金的基金管理人的人員從業(yè)資質(zhì)、注冊(cè)資本、內(nèi)部合規(guī)制度、風(fēng)險(xiǎn)控制制度、信息披露安排及資金安全等方面的監(jiān)管思路相當(dāng)一致?！痹撊耸客嘎?，唯一的差別，可能是證監(jiān)會(huì)從基金注冊(cè)的“源頭”開(kāi)始規(guī)范其合規(guī)經(jīng)營(yíng)，防止內(nèi)幕交易；發(fā)改委則對(duì)已備案的PE，采取信函、走訪等形式對(duì)股權(quán)投資企業(yè)進(jìn)行不定期檢查，杜絕PE出現(xiàn)非法集資等違法行為。

國(guó)信弘盛投資有限公司總裁龍涌，如今正為國(guó)信證券新發(fā)起的一只15億元PE的投資管理忙碌著。

但是，這只新成立的券商系PE何時(shí)前往發(fā)改委備案，龍涌坦言沒(méi)有時(shí)間表。

去年底發(fā)改委實(shí)施的《關(guān)于促進(jìn)股權(quán)投資企業(yè)規(guī)范發(fā)展的通知》明確規(guī)定，募資規(guī)模超過(guò)5億元的私募股權(quán)基金需要在發(fā)改委備案。

就在出臺(tái)上述《通知》的前兩個(gè)月，中金國(guó)際金融公司旗下中金佳泰投資管理公司(下稱“中金佳泰投)已取得發(fā)改委PE備案資格，成為國(guó)內(nèi)首家由證監(jiān)會(huì)允許對(duì)外發(fā)起PE基金募資，并完成發(fā)改委備案工作的券商直投基金。

按照國(guó)內(nèi)PE界的一個(gè)不成文的規(guī)則，只有在發(fā)改委完成備案的PE基金，才有資格向社?；鹉假Y。因此，市場(chǎng)更愿意相信中金佳泰的上述行動(dòng)是為了盡早得到社?；鹱①Y。

然而不爭(zhēng)的事實(shí)是，券商PE基金不經(jīng)意間成為國(guó)內(nèi)首批面臨發(fā)改委與證監(jiān)會(huì)“雙頭監(jiān)管”的PE基金。

記者了解到，中金佳泰發(fā)起的PE基金除了定期向發(fā)改委遞交基金財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)與重大運(yùn)營(yíng)信息，還要遵守證監(jiān)會(huì)去年7月出臺(tái)的《證券公司直接投資業(yè)務(wù)監(jiān)管指引》相關(guān)規(guī)定。

但是，證監(jiān)會(huì)與發(fā)改委的監(jiān)管方向存在一定差別，一位券商直投基金人士分析說(shuō)，相比基金備案制強(qiáng)調(diào)時(shí)時(shí)監(jiān)管PE基金實(shí)際募資狀況與出資人數(shù)量，打擊基金募資環(huán)節(jié)的非法集資現(xiàn)象，證監(jiān)會(huì)方面更側(cè)重嚴(yán)防券商PE與其他部門之間的內(nèi)幕交易。

龍涌證實(shí)，國(guó)信證券新發(fā)起的PE報(bào)批期間，證監(jiān)會(huì)相關(guān)部門主要調(diào)研了國(guó)信弘盛PE基金與公司投資銀行部等部門是否已建立完善的防火墻，能否有效杜絕部門之間的內(nèi)幕交易。

其中包括投行部?jī)?yōu)先給PE所投資的企業(yè)做上市輔導(dǎo)，或投行部將即將進(jìn)入IPO輔導(dǎo)期的企業(yè)項(xiàng)目推薦給PE投資等，另外國(guó)信弘盛方面是否為發(fā)起該P(yáng)E制定了一套合規(guī)的投資管理決策制度，及相應(yīng)基金管理人員。

在上述直投基金人士看來(lái)，證監(jiān)會(huì)對(duì)券商PE的審批門檻，與去年證監(jiān)會(huì)發(fā)給券商基金公司征求意見(jiàn)的基金法修訂案的私募基金監(jiān)管思路相當(dāng)相似。修訂草案第七十五條規(guī)定，基金管理人向國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)申請(qǐng)注冊(cè)時(shí)，應(yīng)當(dāng)報(bào)送基金管理人的人員從業(yè)資質(zhì)、注冊(cè)資本、內(nèi)部合規(guī)制度、風(fēng)險(xiǎn)控制制度、信息披露安排及資金安全等方面的基本情況。

然而，這款修訂草案或許“過(guò)度”強(qiáng)調(diào)證監(jiān)會(huì)對(duì)內(nèi)幕交易的從嚴(yán)監(jiān)管，令一些看過(guò)相關(guān)草案的PE負(fù)責(zé)人倒吸一口涼氣。他們最擔(dān)心的，是修訂

監(jiān)管方式反思

究竟應(yīng)如何監(jiān)管，即使同為PE人，看法也不盡相同。

大部分接受采訪的PE人并未對(duì)此事特別關(guān)切，認(rèn)為不會(huì)有太大影響。紅杉資本中國(guó)基金合伙人周逵告訴記者：“PE納入或不納入基金法都沒(méi)問(wèn)題。不納入也有很多管理辦法，如果納入對(duì)于規(guī)范隊(duì)伍、認(rèn)真做事情也是有利，管理有效就行了。

中國(guó)風(fēng)險(xiǎn)投資有限公司合伙人、高級(jí)副總裁李愛(ài)民持有類似的觀點(diǎn)，“從行業(yè)發(fā)展的角度，不需要政府管太多。從私心來(lái)說(shuō)，對(duì)我們有好處，可以把更多的人堵在門外?！钡菑男袠I(yè)發(fā)展的角度看，過(guò)多的約束是沒(méi)有必要的。VC/PE是非常市場(chǎng)化的行業(yè)，實(shí)踐表明，市場(chǎng)化高度充分的行業(yè)，不需要政府管太多。

李愛(ài)民是國(guó)內(nèi)最早接觸VC的一批人，曾在科技部工作的他參與了首部國(guó)家層面的創(chuàng)投政策的起草工作。

在他看來(lái)，最好的監(jiān)管是少監(jiān)管?！坝泻芏嗟臄?shù)據(jù)證明政府管得多不一定是好事。汽業(yè)工業(yè)的發(fā)展就是一個(gè)很有趣的例子。我國(guó)曾有個(gè)汽車總局，后來(lái)隨著政府體制改革，這個(gè)局逐步被取消了。但是中國(guó)的汽車工業(yè)，卻隨著這個(gè)局的消失而發(fā)展起來(lái)了。如果這個(gè)局還大權(quán)在握，并對(duì)市場(chǎng)不斷發(fā)號(hào)施令，中國(guó)的汽車工業(yè)可能還在掙扎。什么是政府該做的事情？政府有時(shí)以為自己無(wú)所不能，特別希望強(qiáng)調(diào)引領(lǐng)市場(chǎng)發(fā)展。但其實(shí)政府更應(yīng)該做的是順應(yīng)市場(chǎng)的發(fā)展。

多年在政府工作的經(jīng)驗(yàn)讓他很能理解一些官員希望管理好行業(yè)的心情，但他認(rèn)為，“有的人把政府肩負(fù)的責(zé)任看得太多了。其實(shí)有時(shí)候，社會(huì)不需要你去肩負(fù)這么多的責(zé)任。不少官員依然抱著舊時(shí)代的思維——希望為民作主。但是現(xiàn)在的公民，特別是企業(yè)家們思維已經(jīng)開(kāi)始轉(zhuǎn)變了，不再需要家長(zhǎng)式的管理方式。可惜我們的官員尚不能與時(shí)俱進(jìn)，總想負(fù)擔(dān)起別人已經(jīng)不需要你肩負(fù)的責(zé)任和包袱。

但也有人持有不同意見(jiàn)，深圳市創(chuàng)新投資集團(tuán)有限公司董事長(zhǎng)靳海濤認(rèn)為：“監(jiān)管是好事。我們這個(gè)社會(huì)自律不夠，而且如果一個(gè)行業(yè)出了個(gè)別問(wèn)題，社會(huì)容易以偏概全。所以應(yīng)該在自律的基礎(chǔ)上有所監(jiān)管。現(xiàn)在行業(yè)已經(jīng)不是初期了，是熱的時(shí)期，有寬松的監(jiān)管輔助自律，是一件好事情。

除了政府監(jiān)管之外，行業(yè)協(xié)會(huì)也發(fā)揮越來(lái)越重要的作用。發(fā)改委和證監(jiān)會(huì)出臺(tái)的文件中都提到了行業(yè)協(xié)會(huì)的建設(shè)，希望通過(guò)行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)揮自律監(jiān)管的作用。但一些業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，中國(guó)的行業(yè)協(xié)會(huì)很難擔(dān)負(fù)起這樣的責(zé)任。

李愛(ài)民曾在美國(guó)工作多年，據(jù)他介紹：“國(guó)外的行業(yè)自律組織有自己的特殊文化，國(guó)外的行業(yè)協(xié)會(huì)全部是自發(fā)組織和設(shè)立的，沒(méi)有政府背景，沒(méi)有政府賦予的特別權(quán)利，它的權(quán)威性是在為行業(yè)和社會(huì)服務(wù)過(guò)程中不斷確立的，因此它的自律權(quán)力來(lái)自市場(chǎng)或社會(huì)，而不是某個(gè)機(jī)構(gòu)賜予的。而我國(guó)的情況則完全不同，我國(guó)的協(xié)會(huì)都要掛靠在某個(gè)政府部門，它的很多權(quán)利是政府賦予的，缺乏市場(chǎng)基礎(chǔ)，甚至協(xié)會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)基本都是退下來(lái)的官員。這樣的組織自律實(shí)在是比較困難。

深圳創(chuàng)業(yè)投資同業(yè)公會(huì)常務(wù)副會(huì)長(zhǎng)王守仁則建議，將國(guó)家發(fā)改委牽頭的十部委的創(chuàng)業(yè)投資管理暫行辦法升級(jí)為法規(guī)。