下篇：“建立法治、推進(jìn)民主和實(shí)行憲政”

《財(cái)經(jīng)》：不管是經(jīng)濟(jì)性壟斷，還是行政性壟斷，都與政府對市場的過度干預(yù)有關(guān)。大量事實(shí)說明，經(jīng)濟(jì)改革和政治改革密不可分。然而，相對于經(jīng)濟(jì)體制改革來說，政治體制改革更加滯后于實(shí)際的要求。這已經(jīng)成為國民關(guān)注的焦點(diǎn)話題。人們越來越認(rèn)識(shí)到，如果沒有政治體制改革，不但經(jīng)濟(jì)體制改革難以深入，而且諸多社會(huì)矛盾也無法解決。那么，在政治體制改革方面，中國需要做些什么？

吳敬璉：首先應(yīng)該明確政治體制改革的目標(biāo)。中國要建立什么樣的政治體制？我認(rèn)為，這里包含三方面的內(nèi)容：建立法治、推進(jìn)民主和實(shí)行憲政。

法治 (the rule of law)，即法的統(tǒng)治，是一種源于古代、到近代才逐步完備起來的治理理念和治理制度安排。它最基本的內(nèi)容有以下三點(diǎn)：(1)法律是決定對人進(jìn)行懲罰的唯一依據(jù)；(2)沒有人能凌駕于法律之上；(3)法庭的決定是維護(hù)個(gè)人權(quán)利的最后防線。它和中國人通常所說的法制或者古代法家所說的“任法而治” (rule by law)有根本的區(qū)別。中國傳統(tǒng)社會(huì)的統(tǒng)治者不過把法律作為自己意志的體現(xiàn)和統(tǒng)治臣民的工具，而現(xiàn)代社會(huì)的法治是以體現(xiàn)公認(rèn)基本正義為依據(jù)的法律的統(tǒng)治，在法律面前人人平等。

在歷史上，法治和民主二者的進(jìn)程是有先有后的。以英國為例，1216年的《大憲章》開始了法治的進(jìn)程，而1688年的“光榮革命”才是建立民主制度的開端。但是更重要的是，二者相互依存，確立民主制度才是實(shí)行法治的根本保障。

《財(cái)經(jīng)》：不過，民主制度也有兩種基本的類型：一種是1789年法國大革命后雅各賓專政時(shí)期實(shí)行的“激進(jìn)的人民民主”或“直接民主”制度另一種是1688年英國“光榮革命”后逐步完備起來的憲政民主制?！拔幕蟾锩睂?shí)行的就是雅各賓式的民主。

吳敬璉：中國所要選擇的民主，只能是憲政民主。我們知道，憲法是一個(gè)國家權(quán)力配置的基本章程，而憲政的要義在于，要求每一個(gè)行使權(quán)力的主體都要受到一定的制約，不允許任何至高無上、不受約束的權(quán)力主體存在。因此，和名義上主權(quán)歸于大眾，而實(shí)際上主權(quán)歸于少數(shù)“克利斯瑪”(有個(gè)人魅力的領(lǐng)袖人物)的所謂“激進(jìn)的人民民主制”不同，憲政民主要求權(quán)力制衡，因而比較容易防止個(gè)別人篡奪公共權(quán)力，保證主權(quán)在民真正得到實(shí)現(xiàn)。

《財(cái)經(jīng)》：法治、民主和憲政之間是緊密聯(lián)系，甚至是相互界定的。然而，它們的建立和完善，又不可能一蹴而就。從中國現(xiàn)實(shí)出發(fā)，從哪里入手進(jìn)行政治體制改革才是最可行的路徑呢？

吳敬璉：從世界各國實(shí)施憲政民主的經(jīng)驗(yàn)看，結(jié)合中國實(shí)際，我認(rèn)為從法治入手進(jìn)行現(xiàn)代民主制度的建設(shè)，也許是最容易取得成效的。而且，當(dāng)前人們對于建立法治的要求非常迫切。

中國市場已經(jīng)從以人格化交換為主的“熟人市場”發(fā)展為以非人格化交換為主的“生人市場”，雙邊和多邊聲譽(yù)與懲罰機(jī)制難以發(fā)揮作用，需要建立一個(gè)以正式法庭為主的第三方執(zhí)法體系來保證合同的實(shí)施。

可是，由于這一體系極不完善，“司法地方化”成為合同執(zhí)行的一個(gè)嚴(yán)重問題。在世界銀行編制的各國法治指數(shù)排名中，中國的得分一直偏低，況且還從1998年的52.4分降到2004年的40.6分。在這樣的環(huán)境下，企業(yè)家不能依靠正當(dāng)途徑保護(hù)自己的權(quán)益。他們中的一些人往往采取不正當(dāng)?shù)氖侄闻c相關(guān)政府官員相勾結(jié)，以便獲取權(quán)力對自己的蔭庇和自己的競爭優(yōu)勢。

《財(cái)經(jīng)》：這種做法扭曲了市場經(jīng)濟(jì)規(guī)則，不但導(dǎo)致企業(yè)家創(chuàng)新活動(dòng)的動(dòng)力不足，弱化了中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的潛力，而且使得行政腐敗日益嚴(yán)重，不同社會(huì)階層收入差距進(jìn)一步擴(kuò)大，對中國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展造成了重大影響?，F(xiàn)代的市場經(jīng)濟(jì)需要建立在法治的基礎(chǔ)之上，所以人們要求建立法治的呼聲越來越高。

吳敬璉：為了建立法治，需要在以下三方面加強(qiáng)工作。

第一，要在全體公民特別是各級(jí)官員中樹立法治觀念。法治觀念是當(dāng)代先進(jìn)政治文化的一個(gè)重要組成部分，是現(xiàn)代社會(huì)核心價(jià)值的一項(xiàng)重要內(nèi)容。它不僅與中國“君權(quán)高于一切”、“普天之下，莫非王土”一類傳統(tǒng)的專制皇權(quán)思想相對立，也與“專政是不受任何法律約束的政權(quán)”一類自稱的“革命意識(shí)形態(tài)”有根本原則的區(qū)別。它要求樹立法律至高無上的地位，而一切組織和個(gè)人，包括執(zhí)政黨和執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)成員，都必須和只能在法律規(guī)定的范圍內(nèi)活動(dòng)，而不能凌駕于法律之上。在這方面，完全有必要進(jìn)行“一次比較徹底的思想啟蒙運(yùn)動(dòng)，以解除意識(shí)形態(tài)的束縛，真正建立起現(xiàn)代核心價(jià)值觀”

第二，建立符合公認(rèn)的基本正義的法律體系。首先，法律和行政機(jī)構(gòu)的政令都必須符合憲法。憲法的主要內(nèi)容和功能則是進(jìn)行權(quán)力的配置：它一方面要確立公民的基本權(quán)利，保證這些權(quán)利不受侵犯;另一方面要?jiǎng)澏ㄕ臋?quán)限范圍，防止政府侵犯公民權(quán)利。其次，在法治的條件下，法律必須具有透明性。透明性有以下的基本要求：一是立法過程要有公眾的廣泛參與；二是法律要為公眾所周知。按照現(xiàn)代法治觀念，不為公眾所周知的法律，是不生效的法律?，F(xiàn)在有些政府官員無視人民的知情權(quán)，把反映公共事務(wù)處理過程并與民眾切身利益密切相關(guān)的法律和行政法規(guī)當(dāng)做黨政機(jī)關(guān)的“內(nèi)部文件”，并加以“保密”，或者在公眾不知情的情況下，在政府內(nèi)部尋求處理的辦法。在這種情況下，不法官員很容易上下其手，枉法害民。三是法律應(yīng)當(dāng)適用于全社會(huì)的一切行為主體，保持穩(wěn)定和不追溯既往，這樣才能使公民對自己行為的法律后果有穩(wěn)定的預(yù)期，從而安心發(fā)展自己的事業(yè)。否則行為主體就無法主宰自己的命運(yùn)，而只能靠找關(guān)系、送賄賂等辦法央求具有很大自由裁量權(quán)的官員幫忙開特例，才能辦成自己的事情。

第三，實(shí)現(xiàn)法官的獨(dú)立審判和公正執(zhí)法。獨(dú)立審判和公正執(zhí)法是建立法治的一項(xiàng)基本要求，而司法人員的腐敗和行政干預(yù)是實(shí)現(xiàn)這一基本要求的主要障礙。為了消除這種障礙，除了完善制度，主要要靠提高法官的素質(zhì)和加強(qiáng)人民群眾的監(jiān)督。共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，也要通過自己的黨員干部對黨組織嚴(yán)格遵紀(jì)守法和司法工作的合憲性和合規(guī)性起監(jiān)督保證作用。但是，這種監(jiān)督保證作用只針對人員任命和審判程序的公正性，而不是直接任命官員、干預(yù)具體案件的審判和決定審判結(jié)果。

《財(cái)經(jīng)》：如果說，法治是政治體制改革的突破口，那么政府改革就是政治改革的關(guān)鍵內(nèi)容。目前，中國的政府仍然是“全能政府”體制改雖然一些官員也把“為人民服務(wù)”、“做人民公仆”的口號(hào)寫在墻上，掛在嘴邊，可是他們實(shí)際上處在“社會(huì)的主人”和“群眾的首長”的地位上，以“國家目標(biāo)”和“公共利益”的名義把自己的意志強(qiáng)加于社會(huì)，在一切問題上包括關(guān)系人民重大切身利益的問題上替“治下”的突百姓”做主。在中國這樣一個(gè)有長期專制主義傳統(tǒng)的國家，這種完全顛倒了的關(guān)系甚至能夠得到大眾的認(rèn)可。地方官員被百姓稱為“父母官”，為政清廉的官員，被譽(yù)為“民之父母”，都成為見怪不怪、習(xí)以為常的事情。正是因?yàn)榇嬖谥@樣一些與現(xiàn)代政治文明格格不入的陳規(guī)陋習(xí)，才會(huì)使一些負(fù)責(zé)官員在一些關(guān)系大眾切身利益的重大問題上采取極不負(fù)責(zé)的態(tài)度。還有一些不法官員不但不為選民和納稅人服務(wù)，還利用自己的權(quán)勢恣意侵犯他們的利益。許多地方發(fā)生的強(qiáng)制拆遷事件，就是官員恣意侵犯公民利益的典型。

吳敬璉：130年前，馬克思和恩格斯在總結(jié)巴黎公社的經(jīng)驗(yàn)時(shí)，曾經(jīng)反復(fù)申論，最重要的事情是全力“防止國家和國家機(jī)關(guān)由社會(huì)公仆變?yōu)樯鐣?huì)主人”。由列寧的“國家的辛迪加”發(fā)展而來的“全能政府”體制，其最大弊病，就是顛倒了政府和人民之間的主仆關(guān)系。

政府改革就是要把這種被顛倒了的主仆關(guān)系重新顛倒過來，建立起符合現(xiàn)代政治文明要求的政府體制。鄧小平曾經(jīng)根據(jù)中國共產(chǎn)黨執(zhí)政以來的歷史教訓(xùn)得出這樣的結(jié)論：“我們過去發(fā)生的各種錯(cuò)誤，固然與某些領(lǐng)導(dǎo)人的思想、作風(fēng)有關(guān)，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵??！薄八勾罅謬?yán)重破壞社會(huì)主義法制，毛澤東同志就說過，這樣的事件在英、法任美這樣的西方國家不可能發(fā)生。他雖然認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，但是由于沒有在實(shí)際上解決領(lǐng)導(dǎo)制度問題以及其他一些原因，仍然導(dǎo)致了‘文化大革命’的十年浩劫。

由于政府既是政治改革的對象，又是政治改革的一個(gè)主要推動(dòng)力量，政府自身的改革就成為推進(jìn)政治改革的關(guān)鍵。

《財(cái)經(jīng)》：雖然現(xiàn)在許多人都認(rèn)識(shí)到政府要改革，但是對于政府改革的目標(biāo)，爭議很多。有人主張“小政府就是好政府”，有人主張加強(qiáng)政府的控制。

吳敬璉：我認(rèn)為，這兩種觀點(diǎn)都有偏頗之處。在我看來，政府改革的目標(biāo)應(yīng)該是建立“有限政府”和“有效政府”。所謂有限政府，是和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的全能政府(無限政府)相反的政府形態(tài)。從經(jīng)濟(jì)方面看，市場經(jīng)濟(jì)條件下的政府職能范圍是有限的，它所掌握的資源限于與公共物品的提供有關(guān)的資源，而不能任意擴(kuò)張。稀缺資源的基本配置者的角色應(yīng)當(dāng)由市場去擔(dān)當(dāng)。所謂有效政府，則是政府應(yīng)當(dāng)在納稅人的監(jiān)督之下，改善政府的管理，杜絕貪污和浪費(fèi)，做到低成本、高效率地為公眾提供服務(wù)。

《財(cái)經(jīng)》：是否可以這樣理解，有限政府就是要限制政府權(quán)力，有效政府就是要求政府提供高效率的公共服務(wù)？

吳敬璉：對。一個(gè)好的政府，就是一個(gè)既能謹(jǐn)守自己的職責(zé)，又能為民眾提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的政府。要達(dá)到這樣的目標(biāo)，顯然需要經(jīng)過艱苦的努力。從當(dāng)前看，政府改革迫切需要解決的問題有以下幾個(gè)問題：

第一，確保公民的基本權(quán)利不受侵犯。《中華人民共和國憲法》和中國政府簽署的《世界人權(quán)公約》對人的基本權(quán)利有明確的規(guī)定。人民群眾的這些基本權(quán)利，包括言論、出版、集會(huì)、結(jié)社、游行示威、宗教信仰等自由，人身權(quán)利以及選舉和被選舉的權(quán)利必須得到切實(shí)的保障，不受任何侵犯。

公民對政府公務(wù)活動(dòng)的知情權(quán)，也是一項(xiàng)基本的人權(quán)。因此，現(xiàn)代國家都有信息公開、“陽光政府”的立法。除了由于涉及國家安全并經(jīng)法定程序得到豁免的公共信息，都要公之于眾。只有建立起信息透明的制度，公民才能行使自己當(dāng)家作主的權(quán)利，政府和政府官員才能置于公眾的監(jiān)督之下。所以，在報(bào)刊雜志、廣播電視、互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)等大眾傳播媒介異常發(fā)達(dá)的現(xiàn)代社會(huì)中，各級(jí)政府必須支持而不是限制公民行使《憲法》賦予自己的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，把它作為自己的一項(xiàng)基本職責(zé)。

第二，政府要嚴(yán)格遵守憲法和法律，實(shí)現(xiàn)依法行政。在目前的中國，各級(jí)政府在配置土地、資金等資源方面擁有過大的權(quán)力，對政府活動(dòng)邊界又往往不夠明確，這樣就使官員掌握過大的自由裁量權(quán)和尋租機(jī)會(huì)。針對這種情況，必須在削減各級(jí)政府支配經(jīng)濟(jì)資源權(quán)力的同時(shí)，切實(shí)保證所有政府官員在執(zhí)行自己的職能時(shí)嚴(yán)格遵紀(jì)守法，防止他們以國家的名義侵犯公民的基本權(quán)益。近年來，全國人民代表大會(huì)和國務(wù)院制定了一系列限制政府行政權(quán)力的法律法規(guī)，現(xiàn)在的問題是如何保證這些法律法規(guī)得到切實(shí)的執(zhí)行。

在依法行政問題上，作為執(zhí)政黨的共產(chǎn)黨起著重要的作用。正如《中國共產(chǎn)黨黨章》所規(guī)定的：“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)”，黨員必須“模范遵守國家的法律和法規(guī)”

鄧小平根據(jù)自己擔(dān)任國家領(lǐng)導(dǎo)工作數(shù)十年的體驗(yàn)以及針對過去在“左”的路線下黨政不分、政企不分等情況，反復(fù)重申要解決“黨政不分、政企以黨代政”的問題，實(shí)現(xiàn)“黨政分開”。他還提出過一系列實(shí)現(xiàn)這一原則的具體辦法。其中一部分在1987年中共十三大后的一段時(shí)間中曾經(jīng)得到過實(shí)施。它們的實(shí)施經(jīng)驗(yàn)需要認(rèn)真總結(jié)，存利去弊，加以推廣。

第三，完善基層選舉制度，逐步擴(kuò)展民主。中國的民主政治建設(shè)是從基層選舉做起的。中共十一屆三中全會(huì)以后，明確提出了在“基層政權(quán)和基層社會(huì)生活中逐步實(shí)現(xiàn)人民的直接民主”。20世紀(jì)80年代初，農(nóng)村實(shí)行農(nóng)業(yè)“包產(chǎn)到戶”以后，創(chuàng)立了村民委員會(huì)自治組織，在1982年的《憲法》中明確肯定了這種基層自治制度。1987年制定了《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法(試行)》，規(guī)定“村民委員會(huì)主任、副主任和委員，由村民直接選舉產(chǎn)生”。1998年正式施行《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法(試改進(jìn)了直接選舉的程序。

截至2010年，全國農(nóng)村村委會(huì)普遍進(jìn)行了六次換屆選舉，數(shù)百萬名“村官”實(shí)現(xiàn)了由任命制到直接選舉的轉(zhuǎn)換。有些地方還開展了鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選的試驗(yàn)。但是，目前基層選舉的選舉文化還有待培育，選舉被操縱乃至賄選舞弊也時(shí)有發(fā)生。此外，村自治體的領(lǐng)導(dǎo)體制問題也有待解決。所有這些情況都說明，在基層選舉上，還有許多工作需要進(jìn)一步完善。

第四，培育公民社會(huì)，提升社會(huì)的自組織能力。現(xiàn)代社會(huì)利益多元，社會(huì)活動(dòng)五彩繽紛，公共事務(wù)不能僅僅靠黨政機(jī)關(guān)和行政官員來處理，還要發(fā)展民間社會(huì)，廣泛實(shí)行各種社群的自治。然而，傳統(tǒng)的“大政府、小社會(huì)”體制的一個(gè)重要特點(diǎn)，就是國家權(quán)力的充分?jǐn)U張和民間社會(huì)活動(dòng)空間的盡量壓縮，因此在1956年實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義改造，特別是1958年實(shí)現(xiàn)“政社合一”的人民公社化以后，除了獨(dú)立性岌岌可危的家庭，其他的社群組織都已不復(fù)存在。整個(gè)社會(huì)的三百六十行，不論屬于什么行業(yè)或領(lǐng)域，都被整合到一個(gè)以官職為本位的統(tǒng)一單調(diào)的行政科層體系中去。

這是一種缺乏生機(jī)與活力的“纖維化的硬結(jié)”，或者叫做“沒有社會(huì)的國家”。如果政府領(lǐng)導(dǎo)做出決策和下達(dá)命令，這種組織體系可以運(yùn)用國家的權(quán)威動(dòng)員一切能夠調(diào)動(dòng)的資源去實(shí)現(xiàn)特定的國家目標(biāo)。但是，這樣的體系有一個(gè)致命的弱點(diǎn)，就是社群缺乏自組織能力，遇事只能依賴于政府官員的命令，任何非國家規(guī)定的項(xiàng)目或未經(jīng)官員允許的活動(dòng)都只能停頓下來，或者舉步維艱。在一個(gè)人民當(dāng)家做主的國家中，必須提高民間社會(huì)的自組織能力，放手讓社群組織自行處理各種各樣的公共事務(wù)。只有這樣，才有可能真正出現(xiàn)豐富多彩的社會(huì)生活和生動(dòng)活潑的政治局面，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、政治局文化的全面繁榮。

《財(cái)經(jīng)》：政治體制的進(jìn)一步改革，意味著各級(jí)政府進(jìn)行自我革命，放棄部分權(quán)力和增加新的社會(huì)服務(wù)職能。而割舍自己的權(quán)力和進(jìn)行自我革命通常是十分困難的。因此，某些政府官員往往成為進(jìn)行政治改革的阻礙力量。他們或者竭力阻撓市場化改革的進(jìn)行，力求保持尋租的陣地，或者力圖在改革中加進(jìn)自己的私貨，把改革扭曲為新的尋租機(jī)會(huì)。

吳敬璉：確實(shí)，作為封建專制傳統(tǒng)比較多、民主法治傳統(tǒng)很少的國家，中國建立實(shí)行憲政、民主和法治的市場經(jīng)濟(jì)，是一項(xiàng)十分偉大然而極其艱巨的任務(wù)。100多年以來，好幾代中國人為建設(shè)一個(gè)現(xiàn)代化國家而努力奮斗過，然而屢屢遭遇挫折。最近30年，中國在正確的方向上有了歷史性進(jìn)步，但是改革仍未過大關(guān)，未來的道路也不會(huì)平坦?！靶坳P(guān)漫道真如鐵，而今邁步從頭越?！痹诶^續(xù)完成市場經(jīng)濟(jì)改革任務(wù)的同時(shí)，積極而慎重地推進(jìn)政治改革，既是未來中國改革的主題，也關(guān)系到中華民族的興亡和每個(gè)公民的根本利益，在這樣的問題上，容不得有半點(diǎn)猶疑。只有打破阻力，奮力過關(guān)，才能實(shí)現(xiàn)幾代中國人的夢想，把中國建設(shè)成為一個(gè)富裕、民主法文明的現(xiàn)代國家。