國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案將提交十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)討論表決，其中，交通運(yùn)輸大部制改革和既有交通管理部門的職能轉(zhuǎn)變是方案中的重要內(nèi)容。目前鐵道部還未實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)，鐵路改革面臨改革方案如何設(shè)計(jì)、鐵路企業(yè)集團(tuán)如何組建、鐵路債務(wù)如何剝離分解、人員如何分流等一系列難題。長(zhǎng)期從事鐵路行政管理體制改革研究的專家張江宇在接受中國(guó)證券報(bào)記者專訪時(shí)表示，鐵路體制改革要注重效果、力戒形式，最關(guān)鍵的是要先將鐵路政企分開(kāi)。

中國(guó)證券報(bào)：在2008年國(guó)家大部制改革中，鐵道部未并入交通運(yùn)輸部，當(dāng)時(shí)主要觀點(diǎn)是認(rèn)為鐵路運(yùn)輸系統(tǒng)具有獨(dú)特性，比較復(fù)雜。當(dāng)前鐵路改革所面對(duì)的情況有所改變嗎？

張江宇：交通運(yùn)輸管理體制改革只是取得了階段性的成果，改革最大的難點(diǎn)在鐵路系統(tǒng)。

目前，鐵道部還未實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)，鐵路大建設(shè)還處于高潮，截至2013年2月，鐵路線路在建總規(guī)模里程高達(dá)2.3萬(wàn)公里，鐵路安全也需要磨合、加強(qiáng)，線路建設(shè)與線路運(yùn)營(yíng)之間存在大量的關(guān)聯(lián)協(xié)調(diào)。在此情況下，第一步，求真務(wù)實(shí)的辦法是扎實(shí)、有效的推進(jìn)鐵路政企分開(kāi)，為實(shí)現(xiàn)交通運(yùn)輸大部制作準(zhǔn)備。

針對(duì)鐵路行政管理體制改革復(fù)雜的情況，2012年3月18日，國(guó)務(wù)院在《關(guān)于2012年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作的意見(jiàn)》中確定：“按照政企分開(kāi)、政資分開(kāi)的要求，研究制定鐵路體制改革方案?！备鶕?jù)此意見(jiàn)，鐵道部在去年全面推進(jìn)并實(shí)施客貨運(yùn)輸組織等前期改革，為實(shí)現(xiàn)鐵路政企分開(kāi)做準(zhǔn)備。

鐵路之所以至今還未完成政企分開(kāi)，更主要的原因還是鐵路改革面臨許多技術(shù)難點(diǎn)、難題，中央確定穩(wěn)步推進(jìn)的改革思路是一個(gè)非常準(zhǔn)確的判斷與定位，比較適用鐵路系統(tǒng)。

首先，鐵路是一個(gè)非常復(fù)雜的系統(tǒng)，它的建設(shè)、投資、運(yùn)營(yíng)三者關(guān)系緊密，因聯(lián)網(wǎng)長(zhǎng)短線路之間難以拆分，特別是運(yùn)營(yíng)的復(fù)雜程度，比一般的公路、民航、水運(yùn)要復(fù)雜得多；二是全國(guó)鐵路運(yùn)營(yíng)除大秦鐵路、區(qū)域城際等鐵路外基本是一張網(wǎng)，難以分割。運(yùn)營(yíng)具有聯(lián)網(wǎng)、聯(lián)動(dòng)、聯(lián)勞的特殊性，由此引起的統(tǒng)一組織、指揮、協(xié)調(diào)全路運(yùn)輸生產(chǎn)難以分割；三是管理運(yùn)營(yíng)效率與規(guī)模效益，在統(tǒng)一調(diào)度指揮下，鐵路的管理運(yùn)營(yíng)效率高。從規(guī)模效益上看，線路保持在一定的規(guī)模下，效益高，縮小線路規(guī)模，如對(duì)線路拆分不當(dāng)，自然損失了規(guī)模效益。

這些復(fù)雜的問(wèn)題是客觀存在的，鐵路也需要經(jīng)過(guò)一步一步的改革來(lái)解決這些問(wèn)題。鐵路體制改革最關(guān)鍵的是要先將鐵路政企分開(kāi)。

中國(guó)證券報(bào)：鐵路體制改革方案應(yīng)如何設(shè)計(jì)？

張江宇：鐵路改革應(yīng)按照“求真務(wù)實(shí)、減少震蕩、效果為重、績(jī)效提高”的原則進(jìn)行。鐵路體制改革方案設(shè)計(jì)的第一要?jiǎng)?wù)是要注重效果、力戒形式。針對(duì)目前的鐵路狀況，在整體改革框架設(shè)計(jì)上，應(yīng)考慮政企分開(kāi)、人員分流、鐵路行政管理職能、鐵路企業(yè)的組建、鐵路的建設(shè)與發(fā)展等若干重要方面。

鐵路實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)后，在組建鐵路企業(yè)集團(tuán)時(shí)，是成立一個(gè)鐵路集團(tuán)總公司，還是成立若干專業(yè)集團(tuán)公司，抑或是其他組建方案，則需要做詳細(xì)的測(cè)算對(duì)比研究，不能草率從形式上做決策。因?yàn)椴还苁且粋€(gè)公司，還是若干公司，必須堅(jiān)持的原則和考察標(biāo)準(zhǔn)是：改革后的鐵路集團(tuán)企業(yè)總體績(jī)效必須是比原來(lái)提高，鐵路基礎(chǔ)設(shè)施必須按需建設(shè)，以適應(yīng)并滿足國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；鐵路投資來(lái)源必須更豐富，保證鐵路建設(shè)穩(wěn)步有序推進(jìn)，不能有停工、延期等現(xiàn)象；鐵路運(yùn)營(yíng)效率與運(yùn)輸效益應(yīng)均有提高；國(guó)家需要搶險(xiǎn)救災(zāi)、緊急等運(yùn)輸時(shí)，能及時(shí)組織、調(diào)度，高效完成政府指令的運(yùn)輸任務(wù)。

從鐵路改革的方法與策略上講，可遵循“分步推進(jìn)、分類安排”來(lái)進(jìn)行。

中國(guó)證券報(bào)：鐵路改革應(yīng)如何有序、分步、分類推進(jìn)？

張江宇：鐵路改革要有頂層的框架設(shè)計(jì)方案，在此框架下，要有分步實(shí)施的方案。

第一步，在既有的鐵路系統(tǒng)中，實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)。分開(kāi)后的鐵道部應(yīng)按照建設(shè)法治型、服務(wù)型政府的要求，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變，集中精力履行好政府監(jiān)管、行業(yè)管理職能。鐵路企業(yè)的組建可分兩類情況來(lái)考慮：一是將目前不可拆的部分組建一個(gè)大的鐵路企業(yè)集團(tuán)總公司，負(fù)責(zé)鐵路建設(shè)、投資和運(yùn)營(yíng)，包括國(guó)家開(kāi)發(fā)性的線路和國(guó)防、民族性的鐵路，負(fù)責(zé)管轄內(nèi)所有運(yùn)營(yíng)線路的統(tǒng)一調(diào)度、指揮；二是將既有相對(duì)獨(dú)立的線路成立鐵路公司，如：大秦鐵路、京滬高速鐵路、京廣高速鐵路、滬寧城際鐵路等線路已經(jīng)具備實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化的條件。

第二步，鐵道部剝離企業(yè)職能后，根據(jù)交通運(yùn)輸部、民航局、管道局內(nèi)部職能整合的進(jìn)展情況，適時(shí)撤并鐵道部，組建新的國(guó)家運(yùn)輸部。

第三步，深化鐵路企業(yè)集團(tuán)總公司拆分改革。根據(jù)線路建設(shè)的進(jìn)展與完善、線路市場(chǎng)化培育的進(jìn)展程度，研究拆分總公司的路網(wǎng)。拆分方式有三個(gè)：一是直拆，將總公司按建設(shè)、投資、運(yùn)營(yíng)拆分，成立3個(gè)市場(chǎng)化的公司；二是橫拆，將總公司按區(qū)域拆分，成立若干市場(chǎng)化的公司；三是將國(guó)家開(kāi)發(fā)性的線路和國(guó)防、民族性的鐵路成立一個(gè)公益性的國(guó)有鐵路公司，由國(guó)家負(fù)責(zé)投資建設(shè)，委托其運(yùn)營(yíng)管理。具體哪一種方式最好，要通過(guò)評(píng)估、對(duì)比研究決定。

中國(guó)證券報(bào)：現(xiàn)在鐵路發(fā)展中遇到很多問(wèn)題，譬如管理機(jī)制、投資來(lái)源不足、債務(wù)負(fù)擔(dān)較重等問(wèn)題，鐵路體制改革能否解決這些問(wèn)題？

張江宇：目前鐵路發(fā)展中的確積累了一些問(wèn)題，當(dāng)前鐵路改革需要解決的問(wèn)題主要有三個(gè)：一是鐵路的效益和管理問(wèn)題；二是鐵路的投資來(lái)源和債務(wù)剝離問(wèn)題；三是鐵路運(yùn)力短缺問(wèn)題。通過(guò)鐵路體制改革和管理機(jī)制、措施的逐步到位，將會(huì)有力地促進(jìn)上述問(wèn)題快速的解決。記者 孟斯碩