本報(bào)記者 王秀強(qiáng) 北京報(bào)道

始于2002年的電力體制改革至今已十年，改革重啟之聲再起。

自從《電力體制改革方案》(國(guó)發(fā)［2002］5號(hào)文件，下稱“電改5號(hào)文”)下發(fā)，除了政企分開(kāi)、廠網(wǎng)分開(kāi)、主輔分離有進(jìn)展，文件確定的“輸配分開(kāi)”、“競(jìng)價(jià)上網(wǎng)”兩大改革議題則一直處于停滯狀態(tài)。進(jìn)一步改革將涉及深層次體制調(diào)整和利益調(diào)整。

在今年全國(guó)“兩會(huì)”期間，電力系統(tǒng)的“大佬”們?cè)侔l(fā)言，呼吁重新啟動(dòng)電力體制和電價(jià)改革，這其中包括國(guó)家電監(jiān)會(huì)副主席王禹民、國(guó)電集團(tuán)總經(jīng)理朱永芃、中電投總經(jīng)理陸啟洲、中電國(guó)際董事長(zhǎng)李小琳、北京電力公司總經(jīng)理朱長(zhǎng)林等。

作為十二屆全國(guó)政協(xié)委員，李小琳在《深化電力改革，服務(wù)小康社會(huì)》的提案中建議：“有必要成立以國(guó)務(wù)院主要領(lǐng)導(dǎo)同志掛帥的改革領(lǐng)導(dǎo)小組，打破行業(yè)局限和部門局限，為全面建成小康社會(huì)打下一個(gè)安全、穩(wěn)定、清潔、高效的能源支撐體系。

“改革被卡住了”

電力改革十年來(lái)，我國(guó)告別缺電時(shí)代，發(fā)電裝機(jī)和電網(wǎng)規(guī)模均有兩倍以上增長(zhǎng)。尤其是廠網(wǎng)分開(kāi)之后，發(fā)電側(cè)實(shí)現(xiàn)多元化，五大電力集團(tuán)以及煤炭企業(yè)所屬電力企業(yè)之間的競(jìng)爭(zhēng)加劇，市場(chǎng)化改革初見(jiàn)成效。

但這個(gè)過(guò)程中，政府定價(jià)依然占據(jù)主導(dǎo)地位，未能建立合理的電價(jià)形成機(jī)制。屬于競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié)的上網(wǎng)電價(jià)和銷售電價(jià)仍然被嚴(yán)格管制，而具有壟斷性質(zhì)的輸配電價(jià)卻恰恰沒(méi)有管住，監(jiān)管乏力。

這與“放開(kāi)兩頭、管住中間”的改革思路恰好相反。全國(guó)政協(xié)委員陸啟洲說(shuō)：“電力體制改革的核心是將輸配環(huán)節(jié)和發(fā)售電環(huán)節(jié)分開(kāi)，這個(gè)改革現(xiàn)在被卡住了。

一位電力行業(yè)管理部門官員表示，電力體制改革行至今日仍有諸多爭(zhēng)議——對(duì)于要不要改、怎么改以及改革的方向、重點(diǎn)、路徑、步驟等，都還存在不同看法，甚至有很大爭(zhēng)議。

“計(jì)劃手段與市場(chǎng)方式并存”的體制讓改革倡導(dǎo)者沮喪。具體而言，上網(wǎng)電價(jià)仍由政府定價(jià)，煤、電價(jià)格矛盾突出，上網(wǎng)電價(jià)不能與煤炭?jī)r(jià)格及時(shí)足額聯(lián)動(dòng)，水電價(jià)格缺乏明確合理的機(jī)制，電力競(jìng)價(jià)上網(wǎng)試點(diǎn)停滯。

在輸配環(huán)節(jié)：尚未形成獨(dú)立的輸配電價(jià)機(jī)制。由于缺乏獨(dú)立和合理的輸配電價(jià)，大用戶直購(gòu)電交易面臨諸多困難和阻力，跨地區(qū)電能交易也反映出許多問(wèn)題。在銷售環(huán)節(jié)：銷售電價(jià)偏于僵化，缺少?gòu)椥?，未能與上網(wǎng)電價(jià)實(shí)行及時(shí)有效的市場(chǎng)聯(lián)動(dòng)，不能充分反映市場(chǎng)供求關(guān)系、資源稀缺程度和環(huán)境損害成本，難以有效調(diào)節(jié)電力供求關(guān)系。

全國(guó)政協(xié)委員王禹民說(shuō)：“要在體制和機(jī)制上有雙重突破。簡(jiǎn)單地說(shuō)，就是輸電的不賣電。由政府制定出臺(tái)獨(dú)立的輸配電價(jià)，電網(wǎng)企業(yè)負(fù)責(zé)把電網(wǎng)這條‘公路’建好，按輸配電價(jià)收取‘過(guò)路費(fèi)’，用于電網(wǎng)投資建設(shè)和維護(hù)。同時(shí)，逐步放開(kāi)上網(wǎng)電價(jià)和銷售電價(jià)，讓發(fā)電側(cè)和用戶側(cè)電價(jià)由市場(chǎng)形成。同時(shí)推動(dòng)煤炭?jī)r(jià)格與電力價(jià)格并軌，并傳導(dǎo)到終端用戶。

李小琳在提案中指出，雖然發(fā)電市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化，但購(gòu)售電仍單一壟斷，電廠賣電、用戶買電都還沒(méi)有選擇權(quán)和議價(jià)權(quán)。如能逐步放開(kāi)，則更加有利于廣大電力消費(fèi)者和生產(chǎn)者自主調(diào)節(jié)、節(jié)能和創(chuàng)新能力的發(fā)揮，更加有利于新能源和智能電網(wǎng)等新興生產(chǎn)力的成長(zhǎng)。

全國(guó)政協(xié)委員朱永芃的觀點(diǎn)是：“建議按照5號(hào)文件精神，深化電力體制改革，實(shí)現(xiàn)‘打破壟斷、引入競(jìng)爭(zhēng)、提高效率、降低成本、健全電價(jià)機(jī)制、優(yōu)化資源配置’的改革目標(biāo)。

如何重啟改革？

國(guó)務(wù)院總理溫家寶在政府工作報(bào)告中稱：“以更大的政治勇氣和智慧，深入推進(jìn)改革開(kāi)放。”對(duì)于電力體制改革而言，選擇怎樣的路徑、選擇什么突破口至關(guān)重要。

“改革之所以艱難，源于一些不想失去權(quán)力和既得利益的部門和企業(yè)的阻力。況且現(xiàn)行一些部門的職責(zé)設(shè)置本身就限制了改革的設(shè)計(jì)和推進(jìn)。目前，國(guó)內(nèi)宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境相對(duì)寬松、社會(huì)對(duì)改革非常關(guān)注，再加上中共十八大召開(kāi)都為改革提供了新的契機(jī)?！鼻笆鲭娏π袠I(yè)管理部門官員說(shuō)。

改革如何重啟？

李小琳建議，“逐步放開(kāi)用戶選擇權(quán)和議價(jià)權(quán)，實(shí)現(xiàn)電能買賣從管制壟斷型向競(jìng)爭(zhēng)服務(wù)型轉(zhuǎn)變。

第一，同步放開(kāi)110kV及以上專變用戶，同時(shí)確定開(kāi)放其他用戶的時(shí)間表。其中，行使選擇權(quán)的用戶須按比例承擔(dān)可再生能源補(bǔ)貼。第二，成立國(guó)家、南方購(gòu)售電服務(wù)總公司和各省級(jí)購(gòu)售電服務(wù)公司。購(gòu)售電服務(wù)公司負(fù)責(zé)在過(guò)渡期為無(wú)選擇權(quán)和不行使選擇權(quán)用戶提供購(gòu)電代理服務(wù)，承擔(dān)普遍服務(wù)職責(zé)。以直接補(bǔ)貼取代交叉補(bǔ)貼。第三，成立國(guó)家、區(qū)域和省級(jí)多層次的獨(dú)立電力交易中心。鼓勵(lì)各交易中心積極培育適合各地實(shí)際的各種交易品種，實(shí)現(xiàn)電能生產(chǎn)者和消費(fèi)者多種形式的互動(dòng)交易。

在上述體制改革的同時(shí)，須同步推進(jìn)電價(jià)機(jī)制改革。一是，出臺(tái)獨(dú)立輸配電價(jià)。近期基于購(gòu)售電價(jià)差出臺(tái)各省輸配電價(jià)，以利于電力直接交易的實(shí)施。二是，實(shí)施容量、電量和輔助服務(wù)三部制的電價(jià)機(jī)制。建立相應(yīng)的容量、電量和輔助服務(wù)市場(chǎng)，以利于各種類型發(fā)電公平競(jìng)爭(zhēng)。

目前，國(guó)家電監(jiān)會(huì)力推的“大用戶直購(gòu)電”只在遼寧、吉林、福建、安徽、廣東、江蘇等為數(shù)不多的省份進(jìn)行小規(guī)模試點(diǎn)。朱永芃說(shuō)：“大規(guī)模直供電是電力體制改革的重要部分，可增加發(fā)電和用電的積極性，電網(wǎng)管理也能更加科學(xué)、合理?，F(xiàn)在的發(fā)展還是慢了，應(yīng)該加快。

出臺(tái)獨(dú)立的輸配電價(jià)，這一提議也得到王禹民、朱長(zhǎng)林的支持。朱長(zhǎng)林認(rèn)為，輸配分開(kāi)難以降低用電價(jià)格，如要建立自由的電力交易市場(chǎng)，首先要解除政府對(duì)電價(jià)的管制。只有電力價(jià)格體系合理了，才能討論交易平臺(tái)是否公平。

此外，朱長(zhǎng)林和王禹民的共同建議是：煤炭?jī)r(jià)格雙軌制終結(jié)后，應(yīng)進(jìn)一步推動(dòng)煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)。在獨(dú)立的輸配電價(jià)下，煤價(jià)下降、上網(wǎng)電價(jià)、銷售電價(jià)同步下調(diào)。另有電改專家建議，上網(wǎng)電價(jià)市場(chǎng)化可以考慮分三步走，近期可保留煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)政策，但要進(jìn)一步調(diào)整完善，包括減少發(fā)電企業(yè)消化煤價(jià)上漲比例，及時(shí)足額聯(lián)動(dòng)等。在今后幾年，將這項(xiàng)政策改造升級(jí)。借鑒石油價(jià)格形成機(jī)制的做法，國(guó)家明確細(xì)化煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制辦法，由發(fā)電企業(yè)根據(jù)國(guó)家規(guī)定及市場(chǎng)供求自行決定上網(wǎng)電價(jià)并報(bào)政府部門備案，不再由政府部門審批，從而實(shí)現(xiàn)上網(wǎng)電價(jià)由審批定價(jià)改為機(jī)制定價(jià)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，上網(wǎng)電價(jià)應(yīng)完全由市場(chǎng)供求決定，企業(yè)自主定價(jià)。