顧駿

30多年來，中國改革開放的核心始終是改革政府，無論經(jīng)濟(jì)體制改革、社會體制改革還是文化體制改革，都是在回答同一個問題：這些領(lǐng)域與政府到底應(yīng)該是一種什么樣的關(guān)系？而所謂“政企分開”“政社分開”目標(biāo)的提出則表明，這些領(lǐng)域只有獲得必要的獨(dú)立和自主，才能健康發(fā)展，政府也才能負(fù)擔(dān)不那么重。

在中國特色的強(qiáng)政府背景下，各個生活領(lǐng)域要自主，前提是政府自我改革，這里主要涉及兩個方面，一是政府在社會生活中的職能及其履行方式，即政府管什么？怎么管？二是政府為履行職能而采取的機(jī)構(gòu)設(shè)置，即政府在組織上如何“裝備”自己，才能管好？純從理論上說，這兩方面的關(guān)系很簡單，內(nèi)部設(shè)置為外部職能服務(wù)，機(jī)構(gòu)設(shè)置必須有利于政府職能的履行，但在實(shí)際運(yùn)行中，兩者關(guān)系很容易受政府自身利益邏輯的影響而發(fā)生扭曲。

發(fā)端于上世紀(jì)80年代的體制改革正代表了中國的政府在職能設(shè)定和機(jī)構(gòu)設(shè)置上擴(kuò)張趨勢的被打斷和被扭轉(zhuǎn)。毫無疑問，這種對政府內(nèi)在傾向的逆向處置，自然會遭遇或明或暗的抵制，中國的經(jīng)濟(jì)體制改革因此呈現(xiàn)出職能上“弱化—強(qiáng)化”、機(jī)構(gòu)數(shù)量上“減少—增加”的兩種方向相反、彼此糾結(jié)的趨勢。這一點(diǎn)在30多年的體制改革中表現(xiàn)十分明顯，其中又以國家發(fā)改委的沿革最具有代表性。

發(fā)改委“身世”

國家發(fā)改委的全稱是“中華人民共和國國家發(fā)展和改革委員會”，是國務(wù)院的重要組成部門。在官方表述中，發(fā)改委的主要負(fù)責(zé)綜合研究擬訂經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展政策，進(jìn)行總量平衡，并指導(dǎo)總體經(jīng)濟(jì)體制改革”，按此理解，發(fā)改委只是一個宏觀調(diào)控部門，但實(shí)際情況顯然要復(fù)雜得多。

國家發(fā)改委脫胎于 “國家計(jì)劃委員會”，這個成立于1952年的“國家計(jì)委”曾長期承擔(dān)綜合管理經(jīng)濟(jì)的職能。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代，全社會一年種多少棉花，紡多少紗，織多少布，生產(chǎn)幾件衣服，有幾種顏色，各生產(chǎn)多少，需要配多少紐扣，都屬于計(jì)委的職責(zé)范圍。因其重要，所以不僅中央政府有“計(jì)委的曾普通企業(yè)中也有“計(jì)劃科”，來承接上面制定的“生產(chǎn)計(jì)劃”，相反，當(dāng)今企業(yè)中不能或缺的“銷售科”，在那個時代是不存在的，因?yàn)橐磺薪栽谟?jì)劃之內(nèi)，沒有任何可以或者需要另外銷售的產(chǎn)品。

隨著中國由“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制”向“社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制”轉(zhuǎn)變，“國家計(jì)委”的職能也在轉(zhuǎn)變。1998年3月，在朱镕基總理任內(nèi)，原“國家計(jì)劃委員會”更名為“國家發(fā)展計(jì)劃委員會”，主要職責(zé)為“管理有關(guān)國民經(jīng)濟(jì)全局的事務(wù)，著力制定發(fā)展戰(zhàn)略，進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)管理”?！坝?jì)劃經(jīng)二字雖然得到保留，但機(jī)構(gòu)被要求“減少對微觀經(jīng)濟(jì)活動的干預(yù)，創(chuàng)造公平競爭的市場環(huán)境，減少繁多的行政審批手續(xù)”。2003年3月，溫家寶任總理后， 將“國家發(fā)展計(jì)劃委員會”改組為“國家發(fā)展和改革委員會”，“計(jì)劃經(jīng)二字雖完全從中國政府的部門中消失了。

小國務(wù)院

發(fā)改委位高權(quán)重，不易監(jiān)督，因此備受爭議。2008年《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》明確規(guī)定，國家發(fā)改委將進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能，減少微觀管理事務(wù)和具體審批事項(xiàng)，集中精力抓好宏觀調(diào)控。但實(shí)際上，“大部制”改革之后，發(fā)改委雖剝離了部分職能，仍然“無所不能”，掌握著各行業(yè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策制定、中央財政性建設(shè)資金審批權(quán)、改革試點(diǎn)審批權(quán)、一定規(guī)模以上投資項(xiàng)目審批權(quán)，甚至“連方便面漲價、汽車廠商上什么車型都得發(fā)改委下文”。2009年，為應(yīng)對國際金融危機(jī)，國家推出4萬億經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，掌握項(xiàng)目審批權(quán)的發(fā)改委被委以重任，其帶有明顯“計(jì)劃，色彩的職權(quán)得到再次強(qiáng)化。一段時間里，作為“政府第一部委”，發(fā)改委被稱“小國務(wù)院”

在國家發(fā)改委的沿革中，還出現(xiàn)過一個小插曲。1982年3月8日，國務(wù)院設(shè)立“國家經(jīng)濟(jì)體制改革委員會”。作為研究、協(xié)調(diào)和指導(dǎo)經(jīng)濟(jì)體制改革的綜合性專門機(jī)構(gòu)，其主要職權(quán)用今天的話來說，就是為改革開放作“頂層設(shè)計(jì)”。但是1997年9月，國家體改委撤銷，改設(shè)“國務(wù)院經(jīng)濟(jì)體制改革辦公室”。2003年，“國家發(fā)展計(jì)劃委員會”改為“國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改革委員會”時，“體改辦”被并入其中，由此“體改委撤只在“國家發(fā)展和改革委員會”中留下一個“概念性存在”，況且還是跟在“發(fā)展計(jì)之后。這顯示的不僅是一個機(jī)構(gòu)的消失，還有改革本身進(jìn)入低谷和一個政府職能收縮階段的結(jié)束。

作為“國(務(wù)院)中之國(務(wù)院)”的國家發(fā)改委，職權(quán)過大，必然一方面卷入微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過深，影響市場配置資源的合理性和效率；另一方面同政府具體職能部門形成職能重疊和沖突，比如，國家發(fā)改委名義上行使宏觀管理職責(zé)，實(shí)際上替代了行業(yè)部門的決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，結(jié)果是行業(yè)部門有職責(zé)無權(quán)力，而發(fā)改委有權(quán)力卻不承擔(dān)職責(zé)。體現(xiàn)于發(fā)改委但不局限于發(fā)改委的權(quán)責(zé)脫節(jié)、效率缺失和權(quán)力尋租，構(gòu)成新一輪政府機(jī)構(gòu)改革的動力。

不同于過往的“精兵簡政”，2008年的“大部制”改革力圖通過對職能相同或相近部門進(jìn)行整合、歸并，減少部門間職能交叉、相互扯皮現(xiàn)象，來提高行政運(yùn)行效率。但一則由于“大部制”過于注重政府內(nèi)部的機(jī)構(gòu)整合，仍屬于外延式改革，實(shí)現(xiàn)的只是政府職能的橫向轉(zhuǎn)移和拼接，既沒有達(dá)到政府職能整合的目的，更沒有解決政府在經(jīng)濟(jì)和社會生活中的職能定位問題；二則即使在政府內(nèi)部，機(jī)構(gòu)整面和心不合”，大部之內(nèi)形同“邦聯(lián)”，原有系統(tǒng)仍在獨(dú)立運(yùn)行，司局之間職能交叉嚴(yán)重，溝通協(xié)調(diào)的成本居高不下，“外部問題內(nèi)部化”。這兩點(diǎn)正是中國繼續(xù)政府改革必須有所突破的。

放權(quán)改革

新一輪“大部制”改革首先將對權(quán)力過于集中的部委有所“動作”，比如鐵道部，但國家發(fā)改委很可能是重中之重，已有專家指出，“發(fā)改委是大部制或者說內(nèi)涵式大部制改革的晴雨表?！睋?jù)悉，改革的核心是讓發(fā)改委從微觀管理中抽身，將其項(xiàng)目審批權(quán)、經(jīng)費(fèi)審批權(quán)等具體權(quán)力剝離出來，下放到行業(yè)部門，通過職權(quán)轉(zhuǎn)移，解決政府機(jī)構(gòu)重疊、職能交叉問題，并為解決行政資源割據(jù)、利益部門固化等問題創(chuàng)造機(jī)會和條件。

特別是，新一輪“大部制”改革將更加突出政府職能轉(zhuǎn)變，通過行政審批制度改革，減少對微觀經(jīng)濟(jì)活動干預(yù)，發(fā)揮市場的配置作用，同時完善宏觀調(diào)控體系和制度。這意味著，“大部制”改革雖然以改革發(fā)改委為突破口，但真要完成政府職能轉(zhuǎn)變，就不能止步于“合理確立發(fā)改委的職責(zé)”，簡單將其原先承擔(dān)的職能轉(zhuǎn)移給行業(yè)部門，而是要首先界定到底哪些職能是必須由政府來行使的，哪些職能應(yīng)該回歸市場或社會。根本上，發(fā)改委位高權(quán)重不是政府包攬?zhí)嗟脑?，而是結(jié)果，沒有事實(shí)上政府到處干預(yù)經(jīng)濟(jì)和社會生活，就不需要發(fā)改委掌握那么大的權(quán)力。反過來，如果政府試圖占有更多資源的利益驅(qū)動得不到制約，即便發(fā)改委的職權(quán)削減了，也會有其他行業(yè)部門乘虛而入，到時原來一個部門獨(dú)攬大權(quán)的局面將被眾多部門各自為政的局面所取代，一個部門的尋租被眾多部門的尋租所取代，政府的效率不可能提高，而正常的市場和社會生活秩序則會受到更大干擾。

所以，國人期待發(fā)改委的改革成功，更期待通過這個突破口，政府能夠順利實(shí)現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變。沒有以“社會效率邏輯”平衡“官員利益邏輯”，沒有政府的新一輪“放權(quán)讓利”，則無論發(fā)改委改革成不成功，都不會有多大的整體價值。