本文轉(zhuǎn)載于華爾街日報中文網(wǎng)，作者寇志偉

3月底，中國主要省份和重點城市陸續(xù)出臺了新一輪房地產(chǎn)調(diào)控措施──“國五條”的實施細則。各地細則普遍被指措辭含糊，在最為關(guān)鍵的二手房買賣20%個稅如何征收的問題上缺乏可操作的方案。這不禁又讓人想起前國務院總理溫家寶發(fā)出的“政策出不了中南海”的慨嘆。

新一屆政府上任后，將發(fā)展經(jīng)濟、改善民生和社會公正作為三大任務，著力推動轉(zhuǎn)變政府職能，釋放出了進一步推進改革的強烈決心。但如何將高層領(lǐng)導的決心和意圖落到實處，關(guān)鍵在于如何化解地方與中央的利益博弈。

目前，中國中央政府不僅掌握著近五成的國家財政收入，更通過黨的組織部門決定著地方大員的任免和升遷。理論上，地方政府應該是中央政策在地方的執(zhí)行者。但是，實踐中地方政府對中央政策的執(zhí)行是有選擇的。一方面，地方政府對中央刺激經(jīng)濟的政策，特別是與擴大投資規(guī)模相關(guān)的政策十分積極，“跑部錢進”和升吻增長”屢見不鮮；另一方面，地方政府對于中央提出的保障房建設(shè)、戶籍制度改革、環(huán)境保護等民生問題卻非常消極，飽受批評。

什么原因?qū)е铝说胤秸c中央政府的利益博弈？普遍的觀點認為，1994年分稅制改革后，中央集中了大部分財權(quán)，但地方政府仍然承擔著絕大部分民生和公共支出等事權(quán)。由于法律不允許地方政府負債，地方政府只能被迫尋找新的收入來源，自負盈虧的財政體制使地方政府形成了強烈的逐利動機，表現(xiàn)為地方政府運作的公司化。

沿著這個邏輯，理順中央與地方的財權(quán)與事權(quán)似乎是化解地方與中央利益博弈的關(guān)鍵所在。十八大報告也提出，“加快財稅體制改革，健全中央和地方財力與事權(quán)相匹配的體制”。這種觀點可能隱含的一個重要假設(shè)是，在財權(quán)與事權(quán)相匹配的情況下，中央與地方的委托代理關(guān)系就可以得到理順，地方政府就會由發(fā)展型政府轉(zhuǎn)變?yōu)榉招驼?/p>

上述假設(shè)是否成立，取決于地方政府的利益訴求。在精英治國體系下，地方政府的利益訴求很大程度上是地方官員利益訴求的體現(xiàn)。如果地方官員最重要的利益訴求是仕途的發(fā)展，現(xiàn)有的自上而下的問責體系理論上可以設(shè)計出一套評價考核體系，通過人事的獎懲、任免保證中央意志在地方得到有效執(zhí)行。郁建興和高強的研究發(fā)現(xiàn)，中央組織部試圖通過完善干部考核評價機制，推動地方政府轉(zhuǎn)變行為模式。但是，在評價考核機制中，與經(jīng)濟發(fā)展相關(guān)的指標都是容易度量的“硬”指標都而公共服務和改善民生方面都是難以量化的“軟”指標都缺乏客觀的評判標準和準確的信息來源。其結(jié)果是，中央很難對地方官員在公共服務和改善民生上的政績進行衡量，與經(jīng)濟發(fā)展相關(guān)的指標仍然在地方官員的考核中占據(jù)主導地位。

此外，從近年來查處的各地官員腐敗案件中不難發(fā)現(xiàn)，地方各類工程項目與官員自身的經(jīng)濟利益有著千絲萬縷的聯(lián)系。經(jīng)濟利益的訴求也是地方官員更關(guān)注經(jīng)濟發(fā)展，更熱衷于多上項目的重要原因。

如果無法改變地方官員及地方政府的利益訴求，單純地加大財政分權(quán)難以從根本上轉(zhuǎn)變地方政府的行為模式。從邏輯上說，在中央集權(quán)體系下“不聽話”的地方政府沒有理由在獲得更多的財權(quán)后變得“聽話”的加大反腐力度固然可以消除地方官員不正當?shù)慕?jīng)濟訴求，但無法徹底解決自上而下考核中的信息不對稱問題。

筆者認為，轉(zhuǎn)變地方官員利益訴求的關(guān)鍵，需要實現(xiàn)從領(lǐng)導干部“對上負責”到“對下負責”的轉(zhuǎn)變。在“對下負責”的體制下，不需要復雜的干部評價體系，與人民生活密切相關(guān)的就業(yè)、社會保障、教育、環(huán)境污染和食品安全問題將從無法度量的空洞指標變?yōu)樽钪匾暮诵囊罁?jù)。在現(xiàn)有的體制下，加強地方人民代表大會制度，完善人大對同級政府的監(jiān)督職能，是最現(xiàn)實的解決途徑。

上述分析同樣適用于地方政府債務問題。一種觀點認為，化解地方政府債務需要“開正路、堵邪路”，即允許地方政府發(fā)行地方政府債券，同時清理地方融資平臺，以此達到地方政府債務的透明化。筆者認為，在缺乏自下而上約束的情況下，“開正路、的同時未必能夠“堵邪路”

中國現(xiàn)行的《預算法》頒布于1994年3月，之所以不允許地方政府赤字和舉債，應該與建國以來 “一放就亂，一統(tǒng)就死”的怪圈以及上世紀90年代初地方投資過熱的現(xiàn)象密切相關(guān)。但如果地方的赤字和債務水平由中央決定，一旦地方基建所需的資金不能得到完全滿足，還是會求助于地方融資平臺。而如果地方的赤字和債務水平由地方自主決定，就需要一個功能上更加強化、職責上更加具體的人民代表大會制度，而不能完全依靠地方的長官意志。

(本文作者寇志偉是上海重陽投資管理有限公司宏觀分析師。文中所述僅代表他的個人觀點。)