前陣子，臺(tái)灣南投縣仁愛(ài)鄉(xiāng)27日上午10時(shí)3分發(fā)生里氏6.1級(jí)地震，臺(tái)北地區(qū)震感強(qiáng)烈。今天，據(jù)國(guó)家地震臺(tái)網(wǎng)自動(dòng)速報(bào)結(jié)果，今早8時(shí)2分47秒，四川雅安雨城區(qū)發(fā)生5.9級(jí)地震。據(jù)中國(guó)地震臺(tái)網(wǎng)正式測(cè)定，確定震級(jí)升級(jí)為7.0級(jí)地震，震源深度13千米。

最近幾年，世界真不太平。2008年以來(lái)，四川汶川、海地、智利、青海玉樹(shù)、新西蘭，頻發(fā)的地震一次次考驗(yàn)著人們緊張的神經(jīng)，而2011年3月11日日本發(fā)生的9.0級(jí)地震，更是震動(dòng)了全球。日本地震再次引發(fā)了人們關(guān)于地震保險(xiǎn)制度的討論和思考，反觀我們自己，中國(guó)的地震保險(xiǎn)制度何日可期？

2008年汶川地震之后，我們?cè)崂肀容^了新西蘭、日本、法國(guó)、美國(guó)加州、土耳其和中國(guó)臺(tái)灣等六個(gè)國(guó)家和地區(qū)的地震保險(xiǎn)模式。雖然這六個(gè)國(guó)家和地區(qū)的地震保險(xiǎn)各有特點(diǎn)，但共同點(diǎn)也是明顯的，其中之一就是所有這些國(guó)家和地區(qū)的地震保險(xiǎn)，在制度建立之前的1~2年都曾發(fā)生過(guò)嚴(yán)重的自然災(zāi)害。反觀中國(guó)，如果說(shuō)1976年唐山大地震發(fā)生之時(shí)中國(guó)正處于一個(gè)特殊的歷史時(shí)期，當(dāng)時(shí)連保險(xiǎn)都沒(méi)有，何談地震保險(xiǎn)。那么，2008年的汶川大地震，則將“地震保險(xiǎn)模這一長(zhǎng)期討論的問(wèn)題嚴(yán)肅地推向決策前臺(tái)了。當(dāng)時(shí)我們提出一個(gè)問(wèn)題：“中國(guó)即使不能在兩年左右的時(shí)間里建立一套完整的地震保險(xiǎn)制度，是否也應(yīng)該搭建一個(gè)基本的制度框架呢？”

一晃五年過(guò)去了，中國(guó)地震保險(xiǎn)制度仍然遙遙無(wú)期。當(dāng)然，這四年也不是一點(diǎn)進(jìn)步都沒(méi)有，比如，2008年12月新修訂的《防震減災(zāi)法》將“國(guó)家鼓勵(lì)單位和個(gè)人參加地震災(zāi)害保險(xiǎn)”改為“國(guó)家發(fā)展有財(cái)政支持的地震災(zāi)害保險(xiǎn)事業(yè)，鼓勵(lì)單位和個(gè)人參加地震災(zāi)害保險(xiǎn)”改當(dāng)時(shí)，這一修訂被視為地震保險(xiǎn)立法上的重大突破，但其作用有點(diǎn)被高估了。因?yàn)?007年8月頒布的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》已有類(lèi)似表述“國(guó)家發(fā)展保險(xiǎn)事業(yè)，建立國(guó)家財(cái)政支持的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)體系，并鼓勵(lì)單位和公民參加保險(xiǎn)”。更早一些，2006年6月《國(guó)務(wù)院關(guān)于保險(xiǎn)業(yè)改革發(fā)展的若干意見(jiàn)》也曾明確提出“建立國(guó)家財(cái)政支持的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)體系，并遺憾的是，關(guān)于地震保險(xiǎn)，僅僅停留在“紙上談兵”的階段。

其間，一次可能的實(shí)質(zhì)性突破擦肩而過(guò)。2008年10月，巨災(zāi)保險(xiǎn)課題組曾以全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委的名義向人大常委會(huì)正式提交了《關(guān)于加快建立我國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的意見(jiàn)與建議》的調(diào)研報(bào)告，準(zhǔn)備提請(qǐng)審議。后來(lái)?yè)?jù)說(shuō)，有人認(rèn)為巨災(zāi)保險(xiǎn)制度費(fèi)半天勁籌集的資金還不如幾次賑災(zāi)義演的捐款，于是作罷。此說(shuō)未經(jīng)求證，若果真如此，那真是悲哀！八年之前我們?cè)?jīng)提出，每次巨災(zāi)發(fā)生之后，是主要依靠財(cái)政救濟(jì)還是主要依靠巨災(zāi)保險(xiǎn)來(lái)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，是判斷一個(gè)經(jīng)濟(jì)體究竟是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)還是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要標(biāo)志之一。很欣賞全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委一位有識(shí)之士的觀點(diǎn)我國(guó)一直以來(lái)的各級(jí)政府為主導(dǎo)、以國(guó)家財(cái)政救濟(jì)和社會(huì)捐助為主的災(zāi)害救濟(jì)制度，“盡管仍發(fā)揮著巨大的作用，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，已不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下我國(guó)災(zāi)害預(yù)防、救助和恢復(fù)災(zāi)后重建的需要。

為什么要倡導(dǎo)建立地震保險(xiǎn)制度？至少它有以下幾點(diǎn)好處：第一，保險(xiǎn)可以在一定程度上緩解巨災(zāi)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)(包括政府財(cái)政和金融系統(tǒng))的沖擊，發(fā)揮“經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定器”的作用。第二，保險(xiǎn)是一項(xiàng)可為公眾提供穩(wěn)定預(yù)期的事前制度安排，它可以降低對(duì)事后的國(guó)家財(cái)政救濟(jì)和社會(huì)捐助的依賴(lài)(與事前安排相比，事后安排在制度和金額上都存在較大的不確定性)，發(fā)揮“心理穩(wěn)定器”的作用。根據(jù)世界銀行在各國(guó)的觀察，假設(shè)全部損失是100億元，政府能通過(guò)財(cái)政預(yù)算解決的連5億元都不到，很多人因?yàn)闆](méi)有事先安排補(bǔ)償機(jī)制，重建家園的資金根本就無(wú)法落實(shí)。有數(shù)據(jù)表明，雖然中國(guó)每年用于防損減災(zāi)的財(cái)政支出不斷上升(從1978年的9.02億元上升至2004年的48.99億元)，但在自然災(zāi)害每年給中國(guó)造成的數(shù)以千億元計(jì)的直接損失中，財(cái)政對(duì)賑災(zāi)所做的撥款不到直接經(jīng)濟(jì)損失的3%，絕大部分損失還是由受災(zāi)者自己承擔(dān)。第三，保險(xiǎn)不僅具有損失補(bǔ)償?shù)墓δ埽胰绻O(shè)計(jì)得當(dāng)(如承保前的費(fèi)率調(diào)節(jié)和承保后的防損減損)，它還具有風(fēng)險(xiǎn)控制的功能，可以發(fā)揮“風(fēng)險(xiǎn)控制器”的作用。第四，通過(guò)保險(xiǎn)這種市場(chǎng)機(jī)制來(lái)安排災(zāi)后重建，可以減少在國(guó)家財(cái)政救濟(jì)和社會(huì)捐助等非市場(chǎng)情形中所帶來(lái)的對(duì)社會(huì)管理制度的高要求的問(wèn)題。比如，如何規(guī)范和加強(qiáng)抗震救災(zāi)捐贈(zèng)款物的管理，如何做好救災(zāi)物資和資金分配使用，如何做到公開(kāi)、公平、公正等，都是具有挑戰(zhàn)性的難題。

如何構(gòu)建中國(guó)的地震保險(xiǎn)制度？我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從法律法規(guī)、核心機(jī)構(gòu)、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制、條款費(fèi)率設(shè)計(jì)、激勵(lì)約束機(jī)制等五個(gè)方面進(jìn)行整體框架規(guī)劃。

第一，制定一部地震保險(xiǎn)的法律、行政法規(guī)或部門(mén)規(guī)章。落實(shí)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》和《防震減災(zāi)法》關(guān)于國(guó)家發(fā)展有財(cái)政支持的巨災(zāi)和地震災(zāi)害保險(xiǎn)的規(guī)定，抓緊制定一部有關(guān)地震保險(xiǎn)的法律、行政法規(guī)或部門(mén)規(guī)章。從中國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況看，由國(guó)務(wù)院出臺(tái)有關(guān)地震保險(xiǎn)的行政法規(guī)，如《地震保險(xiǎn)條例》應(yīng)是比較可行的做法。

第二，設(shè)立一個(gè)地震保險(xiǎn)核心機(jī)構(gòu)。地震保險(xiǎn)核心機(jī)構(gòu)是地震保險(xiǎn)制度的中心樞紐，建立適當(dāng)?shù)暮诵臋C(jī)構(gòu)是制度良好運(yùn)行的關(guān)鍵。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，具體形式可以多種多樣。中國(guó)可以考慮設(shè)立類(lèi)似臺(tái)灣地震保險(xiǎn)基金的“中國(guó)自然巨災(zāi)保險(xiǎn)基金”，先從住宅地震保險(xiǎn)做起，待條件成熟之后再考慮將洪水、臺(tái)風(fēng)等其他自然巨災(zāi)包括進(jìn)來(lái)。

第三，設(shè)計(jì)一個(gè)政府支持的、多層次的地震保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。在這個(gè)分擔(dān)機(jī)制中，具體如何分配風(fēng)險(xiǎn)需要進(jìn)一步研究討論。但可以明確的是，它包括幾個(gè)重要主體：投保人、保險(xiǎn)人、再保險(xiǎn)人、資本市場(chǎng)和政府。這其中，政府的角色定位尤為重要。在中國(guó)，可以考慮建立一個(gè)類(lèi)似日本地震保險(xiǎn)制度的三層次風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。這其中，政府需要擔(dān)當(dāng)兩個(gè)重要責(zé)任：一是直接參與地震風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)，如在第二層次和第三層次承擔(dān)一定的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任。二是為“中國(guó)自然巨災(zāi)保險(xiǎn)基金”提供財(cái)政擔(dān)保。

第四，設(shè)定一個(gè)條款費(fèi)率合理的地震保險(xiǎn)保單標(biāo)準(zhǔn)。在中國(guó)，地震保險(xiǎn)的條款費(fèi)率設(shè)計(jì)可以考慮以下幾點(diǎn)：首先，采用全國(guó)統(tǒng)一的地震保險(xiǎn)條款，設(shè)有合理的保單免賠額和賠付限額，限額以上部分通過(guò)補(bǔ)充性的商業(yè)保險(xiǎn)解決；其次，根據(jù)基本風(fēng)險(xiǎn)大小(如所處區(qū)域、建筑材料等)，地震保險(xiǎn)基本費(fèi)率采用級(jí)差制，同時(shí)允許根據(jù)保險(xiǎn)標(biāo)的具體狀況(如建筑年限、抗震等級(jí)等)，使用費(fèi)率折扣；最后，合理劃分毛費(fèi)率中的純費(fèi)率和附加費(fèi)率。

第五，建立一套鼓勵(lì)公眾參與的地震保險(xiǎn)激勵(lì)約束機(jī)制。在地震保險(xiǎn)究竟應(yīng)當(dāng)采取強(qiáng)制還是自愿方式的問(wèn)題上，我們認(rèn)為，由于強(qiáng)制保險(xiǎn)對(duì)政府公共治理具有較高要求，在條件不成熟的時(shí)候還是應(yīng)當(dāng)主要考慮采取自愿或部分強(qiáng)制的方式，而不能采取完全強(qiáng)制的方式(完全強(qiáng)制的一個(gè)典型例子土耳其，必須購(gòu)買(mǎi)強(qiáng)制地震保險(xiǎn)才可申請(qǐng)住宅產(chǎn)權(quán)登記；部分強(qiáng)制是指，若購(gòu)買(mǎi)住宅財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)，則強(qiáng)制購(gòu)買(mǎi)地震保險(xiǎn))。當(dāng)然，與此同時(shí)，需要一套激勵(lì)約束機(jī)制來(lái)鼓勵(lì)公眾參與。從中國(guó)情況看，可行的激勵(lì)約束機(jī)制包括：對(duì)地震保險(xiǎn)保費(fèi)提供適當(dāng)?shù)呢?cái)政補(bǔ)貼，對(duì)地震保險(xiǎn)保費(fèi)提供稅前扣除優(yōu)惠，對(duì)采取抗震防災(zāi)的保險(xiǎn)標(biāo)的提供費(fèi)率折扣，對(duì)申請(qǐng)國(guó)家財(cái)政信貸支持的項(xiàng)目可考慮要求投保地震保險(xiǎn)，等等。