北美的地震應急體系和地震救援
美國是地震多發(fā)國家,歷史上著名的1906年舊金山大地震,是歷史上第一次被照片忠實記錄的大地震,也是全球地震學研究的第一個標本。
舊金山大地震的救災工作存在許多失誤:由于擔心重建投資不足和地價下跌,市政府長期隱瞞傷亡總數(shù),聲稱死亡人數(shù)僅478人(實際人數(shù)高達3000~6000人),導致救災力量投入不足;市政當局和軍隊在突發(fā)性災害面前驚慌失措,遲遲未宣布戒嚴和緊急狀態(tài),導致社會秩序混亂;消防部門應對失措,令地震后引發(fā)的次生災害(尤其是火災)造成極大損失;保險公司險種不明,只賠火險不賠地震險,以至于某些屋主寧可坐視火燒自家房屋;緊急動員投入搶險的軍隊和警察缺乏救災技能,試圖用爆破手段建立防火隔離帶,結(jié)果反倒引發(fā)大火。
但這次地震救災也有許多成績,如證實了地震烈度和地質(zhì)情況的關(guān)系,以及建筑物抗震性能的重要性;驗證了軍隊等紀律部隊投入應急救災的必須性(聯(lián)邦陸軍部隊的到來扭轉(zhuǎn)了災區(qū)的混亂局勢);集中安置受災民眾的經(jīng)驗此后得到廣泛推廣應用(陸軍開到后興建臨時住房5610套,在極短時間內(nèi)安置了2萬無家可歸者,并穩(wěn)定了災區(qū)社會秩序,安撫了人心)。
此次地震后,美國加強了地震應急體系的建設,直屬內(nèi)政部的美國地質(zhì)調(diào)查局(USGS,成立于1879年,系唯一直屬內(nèi)政部的科學部門)下屬的地震資訊中心成為不間斷監(jiān)測全球地震信息的、公認最權(quán)威地震資訊發(fā)布機構(gòu),通過設在科羅拉多礦務學校的中心和遍布全美的“美國地震監(jiān)測系統(tǒng)”(ANSS)系統(tǒng)監(jiān)測地震震源、震中位置、震級和烈度,并及時通知相關(guān)機構(gòu)、緊急服務提供部門、媒體,授權(quán)權(quán)威發(fā)布地震相關(guān)信息,建立并維護地震資料庫,同時負責研究地震長期風險。可以說,美國不僅對全美,乃至對全球地震信息,都有最權(quán)威的搜集和評估,這位決策層迅速反應、正確決策提供了基礎。
美國地震應急體系分為聯(lián)邦、州和市鎮(zhèn)三級,尤以前兩級至關(guān)重要。其中聯(lián)邦應急救援管理的最高行政機構(gòu)是聯(lián)邦緊急事務管理局(FEMA),將救災管理機制細分為減災、備災、應急反應和災后重建四個階段?!?·11”后新設國土安全部,統(tǒng)籌各類應急事務。
根據(jù)這一體系,一旦大地震發(fā)生,將由USGS向白宮迅速提供可靠信息、數(shù)據(jù)和災情緊急評估,總統(tǒng)認為需要時宣布受災緊急狀態(tài),并責成國土安全部啟動應急計劃,聯(lián)邦緊急狀態(tài)管理局作出災情決策,統(tǒng)籌聯(lián)邦救援隊伍,協(xié)調(diào)各相關(guān)政府機構(gòu)、組織,提供救災資源,隨時通告大眾災情變化,并著手規(guī)劃減災和災后重建方案。通常會將應急救援劃分為應急準備、初級反應、擴大應急反應和災后重建四階段。
美國的救災應急計劃都在法律框架下進行:1950年生效了《災害救助法》和《聯(lián)邦民防法》,成為救災基本法,此外,《全國緊急狀態(tài)法》、《斯坦福救災及應急救助法》也是適用法律。1992年,《聯(lián)邦緊急響應計劃》則系統(tǒng)規(guī)范聯(lián)邦政府如何在災害發(fā)生時統(tǒng)籌全美26個官方救災單位及紅十字會,主導實施12項應急功能。2004年6月,國土安全部通過《國家緊急相應計劃》,將聯(lián)邦、州、市鎮(zhèn)三級救災體系在救災應急時統(tǒng)籌納入聯(lián)邦應急體系,實現(xiàn)了協(xié)調(diào)架構(gòu)、應急能力和資源的統(tǒng)籌配置。
美國也高度重視非政府組織的救災能力,在全國范圍內(nèi)有幾十個非政府救災志愿組織,主要在救災基本知識普及,提高社區(qū)居民日常應急自救知識,提供賑災物資幫助和災后心理咨詢輔導等方面,起到拾遺補缺的作用。
加拿大的情況和美國大同小異,同樣重視地震資料搜集分析、應急機制建設和應急救災資源配置。
加拿大聯(lián)邦地震局的資料是全球范圍內(nèi)最系統(tǒng)、最成體系的地震數(shù)據(jù)庫之一,從1898年至今從未間斷,該局受權(quán)權(quán)威發(fā)布地震相關(guān)信息,并為三級政府提供救災決策的信息咨詢。
在應急救援方面,加拿大同樣分為三級,在地震發(fā)生后,會設立應急事務管理中心,統(tǒng)籌指揮、協(xié)調(diào)本級救災隊伍和資源(省和市鎮(zhèn)兩級有時會合并成立一級應急事務管理中心)。加拿大應急救援隊伍以專業(yè)、分工明細著稱,消防救援、水上(冰上)救援、倒塌建筑物救援、狹窄空間救援、高空救援、生化救援等各司其職,杜絕了蠻干硬上。
加拿大地廣人稀,官方救援體系在應對重大地質(zhì)災害時將面臨人手不足、覆蓋面不夠的問題,為此在動員、吸收非政府組織參與應急救災方面比美國更積極。加拿大災害損失減輕協(xié)會等民間組織十分活躍,不僅參與慈善賑災、心理輔導、物資發(fā)放等日常救災工作,還負責進行減災學術(shù)研究、提供防震工程建筑技術(shù)指導,并面向社會提供減災、自救知識普及和咨詢服務。
不論美國或加拿大,都十分重視地震常識和自救知識普及,小學和社區(qū)都會進行相關(guān)自救知識的教育,包括如何逃生,如何避開高危區(qū)域,如何自救和緊急救助等。北美住宅一般都留有被稱為“防火道”的逃生通道,許多家庭都備有“緊急自救包”,包括電筒、保暖衣物、應急食品、飲用水及藥物等等,并會定期更換失效物資。
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