2013年8月1日之后，“營改增”將按“1+6”方案框架推向全國并將適時擴大行業(yè)覆蓋面，必然倒逼整個財稅體制的深化改革與央地財稅關系重構。

十八大后的整體改革設計工作，有望按慣例于下半年召開的三中全會上形成指導性文件。把財稅服務經濟發(fā)展全局的深化改革任務，需要落實為路線圖與時間表，尤其是央地財稅關系的中長期優(yōu)化重構思路，亟需予以廓清。

近年來，“地方隱性負債”、“土地財政”、“基層財政困難”等問題，使1994年推行的分稅制飽受批評。其實，問題的根源絕非分稅制的推行，而是因為省以下至今遲遲不能真正進入分稅制狀態(tài)，實際淪為五花八門、復雜易變、討價還價色彩還較濃厚的分成制與包干制，不能適應市場經濟目標模式。

省以下分稅制遲遲不能真正貫徹，是因為省以下還有市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，加上中央，整個政府財力分配體系中至少共有五級，如何依二十個左右的稅種實行五級“分稅制遲在技術上是無解的。是故，1994年以來實際僅在中央和省之間維系了分稅制框架的基本規(guī)范，而省以下未能落實。往前看，出路在于逐步推進“鄉(xiāng)財縣管”和省省直管縣”，把財政的實體層次減少到三級，使省以下的分稅制由無解變有解。

按照三級框架深化分稅制改革、重構和優(yōu)化央地財稅關系，必須以合理界定各級政府職能即“事權（支出責任）”為始發(fā)環(huán)節(jié)，構建“一級政權，有一級合理事權，呼應一級合理財權，配置一級合理稅基，進而形成一級規(guī)范、完整、透明的現(xiàn)代意義的預算，并配之以一級產權和一級舉債權”的三級分稅分級、上下貫通的財政體制，加上中央、省兩級自上而下的以因素法為主的轉移支付和必要的生態(tài)補償式的地區(qū)間橫向轉移支付。這一體制安排如能到位，將使中國所有地區(qū)包括欠發(fā)達區(qū)域推行基本公共服務均等化所需的財力與其事權相匹配，在國家長治久安的全局概念上消除基層困難、隱性負債的隱患和矯正土地財政的偏頗境況。

為推進以上體制框架，可以并應盡快做的事項有：由粗到細設計中央、省、市縣三級政府事權（支出責任）明細單，列明各自專享事權以及共擔事權的共擔方案，并漸進優(yōu)化與細致化；盡快推進已建設多年的“金財”、“金稅”、“金關”、“金審”、“金農”、“金盾”等政府信息系統(tǒng)建設工程的聯(lián)網(wǎng)和升級，切實形成服務于公共資源合理配置、各部門協(xié)作調控的信息共享平臺和科學決策支撐平臺；積極形成各級政府資產負債表和公共部門財務報表體系，配合今后的公共債務風險防控體系建設和公共財政建設。

結合短期可做應做之事與中長期追求目標，設計和推進稅制改革的分步漸進配套方案，這包括：為處理“營改增”進度較快而地方未來主體稅種打造較慢之間的矛盾，需安排過渡方案，不排除在流轉稅領域區(qū)別對待開掘消費稅的潛力空間，把優(yōu)化生產、消費結構的意圖與增加地方政府稅源相結合；資源稅改革應以更大決心抓住煤炭市場價位自然回調的寶貴時機，推行從價機制，并拉動新一輪稅價財聯(lián)動配套改革，理順基礎能源產品比價關系與價格形成機制；房產稅應積極穩(wěn)妥擴大試點范圍，積累經驗徐圖進展；環(huán)境稅改革應在“十二五”期間推出一輪實際動作；個稅應創(chuàng)造條件實行分類與綜合相結合，加上按家庭瞻養(yǎng)因素調整扣除等等。地方的合理收費、使用者付費制度，也應借鑒國際經驗結合地區(qū)情況走向規(guī)范化，納入預算體系管理。

此外，需以信息系統(tǒng)和預測能力為支持，積極編制和發(fā)展完善中期滾動預算，在提高透明度的前提下，加強全口徑政府財力的統(tǒng)籌調節(jié)，消抑以往諸多“法定剛性”項目的“板塊化”效應，以及過多過濫的補助項目、稅收優(yōu)惠措施的副作用，加強財政支出全流程的績效約束，結合配套改革和加強管理，壓縮行政成本，追求預算資金綜合績效水平的提升。應大力強化和優(yōu)化中央、省兩級自上而下的轉移支付，提高一般轉移支付比重，整合專項轉移支付并取消“地方配套”附帶條件。在民生支出方面繼續(xù)加大力度的同時，需要更加注重機制創(chuàng)新與合理激勵形成財政可持續(xù)性。

地方政府需從全局視野認識理解前述勢在必行的財稅改革，積極與中央層面互動優(yōu)化可行方案，在某些必要的領域，可先行先試開拓創(chuàng)新。 （賈康 作者為財政部財政科學研究所所長）