新型城鎮(zhèn)化發(fā)展總體規(guī)劃日趨臨近，與之相配套的土地制度改革思路也在逐步清晰。

在確定今年啟動宅基地制度改革試點之后，國土部也在醞釀重點針對東部、中部和東北地區(qū)的工礦企業(yè)存量用地入市新政，預計從明年開始，國土部將通過控制新增建設(shè)用地計劃指標，要求新設(shè)立的試點縣、市加大工礦廢棄地復墾力度，盤活存量建設(shè)用地，提高城鎮(zhèn)化土地利用效率。

目前國內(nèi)對工礦廢棄地復墾入市較為成功的是廣東。2008年至今，廣東省共完成“舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村莊”（下稱“三舊”）用地改造15.1萬畝，其中對舊廠房、舊工礦廢棄地的復墾利用占到三分之一左右。

6月17日，國土部在廣州召開推進節(jié)約集約用地示范省建設(shè)會議，國土部部長姜大明明確表示，廣東省以“三舊”改造為重點的節(jié)約集約用地為全國提供了重要借鑒；廣東省國土資源廳更進一步的說法是，廣東“三舊”改造模式有望在全國逐步推廣。

對此，原國家土地管理局規(guī)劃司副司長鄭振源和中國人民大學經(jīng)濟學教授陶然認為，由于過去城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的粗放式發(fā)展，中國工礦用地供應(yīng)率占國有建設(shè)用地供應(yīng)量的40%-50%，未來通過對工礦廢棄地復墾，將騰出的大量工業(yè)存量用地升級為住宅及商業(yè)用地，不僅可以抑制房價高漲，化解現(xiàn)有城市房地產(chǎn)泡沫，還可以為地方政府帶來數(shù)額可觀的土地出讓金收入，用于逐步償還地方政府的巨額存量債務(wù)。

“工地”入市

中國當前經(jīng)濟增長模式的一個最重要特點，就是地方政府在區(qū)域競爭壓力之下，為了招商引資，紛紛通過大建各類工業(yè)開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)的方式來為制造業(yè)投資者提供廉價土地。這樣導致的結(jié)果是，國內(nèi)工業(yè)建設(shè)用地占比大、浪費大、存量大，與中央控制建設(shè)用地、節(jié)約用地的目標背道而馳。

據(jù)陶然介紹，從上世紀90年代后期開始，隨著地方國有與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制的完成，沿海地區(qū)地方政府就率先開始大規(guī)模建設(shè)各類工業(yè)開發(fā)區(qū)。針對各地開發(fā)區(qū)過多過濫、亂占耕地等問題，從2003年7月起國務(wù)院部署開展了在全國范圍內(nèi)的開發(fā)區(qū)清理整頓工作。國家發(fā)改委、國土資源部等部門2006年12月公布的結(jié)果顯示，全國各類開發(fā)區(qū)已由清理整頓前的6866個核減至1568個，規(guī)劃面積由3.86萬平方公里壓縮至9949平方公里。

從表面上看，國務(wù)院的這場清理整頓使得開發(fā)區(qū)總數(shù)大幅下降，但事實上，這些被核減掉的開發(fā)區(qū)只是摘掉了“開發(fā)區(qū)”名稱而已，多數(shù)轉(zhuǎn)變成所謂的“城鎮(zhèn)工業(yè)功能區(qū)”或“城鎮(zhèn)工業(yè)集中區(qū)”，原有的開發(fā)區(qū)功能以及開發(fā)區(qū)的空間規(guī)模幾乎沒有任何改變，不少地方開發(fā)區(qū)用地規(guī)模甚至還在不斷擴大。

根據(jù)陶然等專家所做的調(diào)查，最近幾年，隨著沿海發(fā)達地區(qū)建設(shè)用地指標短缺、勞動力緊張以及欠發(fā)達地區(qū)政府在農(nóng)村稅費改革后收入下降并追求新的稅基，各類工業(yè)開發(fā)區(qū)建設(shè)熱潮已經(jīng)從沿海地區(qū)蔓延至中西部地區(qū)。

陶然告訴經(jīng)濟觀察報，他帶領(lǐng)團隊在蘇北、福建內(nèi)地、安徽、江西、湖南、湖北、四川、重慶等地調(diào)查時發(fā)現(xiàn)，各地在招商引資中幾乎毫無例外地為工業(yè)投資者提供低價土地和補貼性基礎(chǔ)設(shè)施，雖然國家協(xié)議出讓規(guī)定不低于基準地價的70%，并于2007年制定統(tǒng)一的工業(yè)用地出讓最低指標，但是定價權(quán)掌握在地方政府手里，為了招商引資，爭搶項目，工礦用地定價非常低，不乏零地價。有的地區(qū)一畝工業(yè)用地的出讓金，扣除征地成本和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本后，地方財政凈損失居然高達十幾萬。

鄭振源分析表示，2009年中國新一輪財政與信貸刺激政策之后，內(nèi)地工業(yè)開發(fā)區(qū)建設(shè)的速度進一步加快，數(shù)據(jù)顯示，2009年、2010年、2011年，連續(xù)三年全國工業(yè)用地出讓分別是14.1萬公頃、15.4萬公頃、19.3萬公頃，不僅比金融危機之前的工業(yè)用地有迅速增加，也同時大幅超過商住用地出讓規(guī)模。這些建設(shè)也使得地方政府債務(wù)余額在2009年之后幾乎翻倍，達到上10萬億規(guī)模。

地方政府為招商引資采取的殺價賣地的模式，直接導致了中國城市土地利用結(jié)構(gòu)非常不合理，工業(yè)用地比重日趨偏大，住宅、交通、環(huán)境綠化和第三產(chǎn)業(yè)用地比重卻逐步降低。從國土部公開的城市建設(shè)用地數(shù)據(jù)來看，近些年，中國工業(yè)用地供應(yīng)率每年都占到國有建設(shè)用地供應(yīng)量的40%-50%，而其它國家城市化過程中新增土地用于工業(yè)建設(shè)一般都不超過20%。

國土部在醞釀通過控制新增建設(shè)用地計劃指標，制定工業(yè)存量用地入市的新政過程中，曾征求過陶然等土地問題專家的意見和建議。多位專家表示，在下一步國土部推進的工業(yè)存量用地入市中，重點針對的是東部、中部地區(qū)的工業(yè)園區(qū)、工礦企業(yè)的存量土地，此外，對于東北地區(qū)老工業(yè)基地存在的用地低效、閑置、荒廢等情況，國家發(fā)改委、國土部等部門也將制定相關(guān)政策，采取工礦廢棄地復墾的辦法，妥善解決這些問題。

借鑒廣東模式

據(jù)了解，目前國內(nèi)對工業(yè)存量用地入市做得較為成功的是廣東，按照廣東省國土資源廳執(zhí)法監(jiān)察局局長李師近期透露的信息，下一步國土部或?qū)褟V東改造工礦企業(yè)存量用地的經(jīng)驗推廣至全國。

完整來講，除對舊廠房的改造之外，廣東從2008年開始的對城市建設(shè)原有用地的改造還包括對舊城鎮(zhèn)、舊村莊的改造。由于廣東是全國唯一與國土部合作共建節(jié)約集約用地試點示范省，因此廣東在“三舊”改造中進行的一系列創(chuàng)新，比如政府逐步退出壟斷供地的位置，允許土地權(quán)利人自行開發(fā)或與人合作開發(fā)，充分照顧了投資主體、被改造地塊單位和個人的權(quán)益，形成了改造利益多方共享的格局，這實際上已經(jīng)觸及了現(xiàn)行土地政策制度的“盲區(qū)”或“模糊地帶”。

與國土部的合作試點進行至今，廣東省共完成“三舊”改造15.1萬畝，節(jié)約用地6.8萬畝，實現(xiàn)節(jié)地率45%；累計處置閑置土地2067宗，盤活用地面積超過12萬畝。單位建設(shè)用地二、三產(chǎn)業(yè)增加值由2008年的1.88億元/平方公里，提高到2012年的2.86億元/平方公里，增幅為52%。

廣東省國土廳今年統(tǒng)計的數(shù)據(jù)顯示，目前廣東省至少還有410萬畝地可以作為“三舊”改造的土地，而國土部給廣東省2006~2020年下達的用地指標是430多萬畝，足可見“三舊”改造給廣東經(jīng)濟發(fā)展、城鎮(zhèn)化建設(shè)帶來多少好處。

在廣東對外公開的“三舊”用地改造數(shù)據(jù)中，并沒有透露對舊廠房的具體改造數(shù)據(jù)，但根據(jù)專家分析，5年來，廣東對舊廠房、舊工礦廢棄地的復墾利用大約是占到整個“三舊”改造用地的三分之一左右。預計后期，廣東一些市（區(qū)、縣）利用工業(yè)存量用地的空間還很大。

廣州市是推行“三舊”改造較為成功的地區(qū)，據(jù)廣州市“三舊”辦副主任陳建華介紹，廣州市自2009年全面啟動“三舊”改造工作以來，該市“三舊”用地共15000宗，其中改造舊廠區(qū)196平方公里，占整個“三舊”用地總量的34.6%。未來10年，廣州還計劃改造200家舊廠房土地處置。

廣州市國土房管局副局長黃文波進一步的說法是，“全市共有約150平方公里舊廠房用地，按照40％三舊改造用地用于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，每平方公里土地投資100億元測算，可以拉動投資6000億元?！?/p>

對于國土部或?qū)褟V東改造工業(yè)存量用地的經(jīng)驗推廣至全國的說法，鄭振源、陶然等專家的分析是，廣東“三舊”政策雖然值得其它地方借鑒，但各地發(fā)展情況各有不同， 只有選擇與廣東省綜合條件大體相同或相近的地區(qū)作進一步的試點探索，才能實現(xiàn)推廣試驗的真正目的。