張曉山 （中國社科院學(xué)部委員）

新型城鎮(zhèn)化過程中，尤其是土地產(chǎn)權(quán)制度改革過程中，關(guān)鍵要處理好兩個角色的定位問題，一個是政府，另一個是市場。

傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化，地方政府是“大公司”

在過去中國的城鎮(zhèn)化過程中，政府參與的動機長期以來都是利益導(dǎo)向的。在征地的過程中，地方政府是公司主義的，黨委書記就是董事長，他本身下屬的就是一個大的董事集團。經(jīng)濟發(fā)展是硬道理，要發(fā)展GDP，增加財政收入和就業(yè)，對農(nóng)民利益本身的關(guān)注很少。利益導(dǎo)向的政府決定從農(nóng)民手里拿地越便宜越好，這樣剩余的增值收益增加，就可以用于基建、開發(fā)和招商引資，商住房的價格也隨之提高了。所以長時間以來，地方政府的職能和角色并沒有轉(zhuǎn)變，目前的狀況是政府和開發(fā)商一樣是利益導(dǎo)向，雙方結(jié)成同盟后進行利益分配。

那么要保證城鎮(zhèn)化能夠關(guān)照到“人”，恐怕政府就要進行很多深層次的根本上的改革。首先，是政府現(xiàn)有的國民收入再分配格局的扭曲狀況必須改。目前分稅制的財稅體制決定了中央拿得多，省一級地方拿得多，越到下面拿得越少，要干的事卻越多，他們就通過國有土地使用權(quán)出讓金的形式實現(xiàn)，形成了土地財政和土地金融。分稅制的另外一個問題正如審計長劉家義所言，“轉(zhuǎn)移支付制度由分稅制的補充機制已經(jīng)變成為主導(dǎo)機制了”，目前地方要干事，有很大一部分資金都要通過轉(zhuǎn)移支付來實現(xiàn)。加上轉(zhuǎn)移支付中地方政府可以自由支配的均衡性轉(zhuǎn)移支付占的比重并不高，更高的是各部委掌握的專項轉(zhuǎn)移支付，有了“跑部錢進”的現(xiàn)象。各地駐京辦多次撤銷治標不治本，原因也在于此，尋租和腐敗也在其中滋生。

因此這種財政制度如果不改變，即便是農(nóng)村土地確權(quán)完成，也無法保證農(nóng)民的權(quán)益真正實現(xiàn)。分稅制要做調(diào)整，必須大幅度削減專項轉(zhuǎn)移支付，更多傾向于能夠讓地方平衡財力的均衡性轉(zhuǎn)移支付，擴大地方的財權(quán)，但對地方政府如果沒有監(jiān)督制衡，很難說經(jīng)費的使用和百姓的基本需求能夠達到一致。

改革要觸及地方的政績觀

其次要觸及的就是地方政府如何看待政績和如何看待百姓。到底是以什么為標準，是跑項目是政績，還是真正踏踏實實地給老百姓辦事，解決老百姓的民生問題是政績？對干部考核的檢驗機制應(yīng)該讓人民來參與，應(yīng)該有這種自信讓人民真正來檢驗和評判干部。

百姓需要解決的是民生、基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)田水利問題，而地方政府則因為政績觀的驅(qū)動，傾向于先做短平快的立竿見影的工程。所以地方政府必須有一套監(jiān)督機制?，F(xiàn)在講要實行一府兩院的全口徑的監(jiān)督，誰來監(jiān)督？政協(xié)、人大、社會團體，地方政府花錢必須要受到制約，三公經(jīng)費支出公開都還是次要的，一些大項目決策失誤的損失要大得多。地方政府的錢到底花到哪去、是不是必要、先花什么后花什么、花完錢之后效果如何，更迫切需要監(jiān)督，因此必須把《預(yù)算法》落到實處。

第三就是地方政府的土地財政問題上如何作為。目前的“攤大餅式圈地”、急功近利地追求政績的模式中，政府是個將追求經(jīng)濟發(fā)展當做唯一首位目標的強政府，但由于分稅制的原因，地方政府往往財政匱乏，尤其是到了行政末端，很多財政支出都要靠中央的轉(zhuǎn)移支付“吃飯要飯”。在這種情況下，土地卻是政府手中可以支配的資源，兩種模式的并存讓地方選擇了圈地賣地拿政績，原來的弱政府也逐漸變成了強政府。

就像當初富士康要到內(nèi)地發(fā)展，內(nèi)地政府都拼命爭取，因為富士康帶來項目、就業(yè)、GDP發(fā)展和財稅收入，而地方政府的資源就是給富士康優(yōu)惠的土地，但優(yōu)惠的土地哪里來？顯然是農(nóng)民的。如果說地方政府能夠得到相應(yīng)的能夠履行其職能需要的，包括提供公共產(chǎn)品和發(fā)展經(jīng)濟的比較充足的財力，其對土地財政的壓力依賴性就會減少。

“萬能”政府變身有限功能的政府

因此，必須進行政府的職能轉(zhuǎn)變。當然政府職能轉(zhuǎn)變也不是強政府轉(zhuǎn)化為弱政府，而是轉(zhuǎn)化為一個多功能的和有限功能的政府。

政府搞經(jīng)濟必然還是一項重要職能，無論德國還是法國，總理訪華都會帶著企業(yè)家前來做招商引資。但是經(jīng)濟只是一部分，政府還必須維護社會的公平正義，保護各個群體的利益。原來我們的政府是萬能的、無所不包的政府，現(xiàn)在要變成有限職能的政府，將一些社會職能交給社會團體和NGO，有些服務(wù)也可以適當購買。當然中國政府還會在未來很長一段時間內(nèi)保持強勢，政府的強大的動員能力正是經(jīng)濟發(fā)展的重要優(yōu)勢。

但政府必須做的一件事情就是不能再像過去那樣同資本結(jié)盟，而是應(yīng)該處在資本和勞動之間、資本和弱勢群體之間，起一個協(xié)調(diào)仲裁和保護弱勢的功能。

相應(yīng)的，當土地確權(quán)后農(nóng)民能夠更多地平等參與到土地的開發(fā)利用當中，政府應(yīng)在城鄉(xiāng)建設(shè)用地土地市場建設(shè)中，考慮明確用途管制、設(shè)定規(guī)則。比如，讓農(nóng)民在參與的過程中通過股份的形式將土地增值的收益分階段地實現(xiàn)，改變過去一次性補償那種“竭澤而漁、卯吃寅糧”的情況，應(yīng)該變成按照年度的土地稅形式來確定可持續(xù)的收入。當然，被征地的郊區(qū)農(nóng)民就得到全部的土地增值收益也并不合理，因為增值收益并不是農(nóng)民本身勞動創(chuàng)造，而是因為地理位置使然，政府就必須通過稅收的形式進行調(diào)節(jié)，讓那些為全國提供糧食安全、但商業(yè)開發(fā)地理位置不好的地區(qū)也能得到發(fā)展。同時，還應(yīng)讓有增值收益的農(nóng)民獲得社會保障和就業(yè)培訓(xùn)，同時要鼓勵農(nóng)民通過股份的形式或物業(yè)管理公司委托貸款的形式，讓其收益持續(xù)。

在這種情況下，最終建立一個政府、企業(yè)和農(nóng)民合作共贏的機制，讓土地出讓金不再是一次性的、短期內(nèi)變現(xiàn)后的揮霍，或者政府的一次性收支，而是保持逐年收益，讓農(nóng)民能夠拿到一個可持續(xù)發(fā)展的資源回報政府也能獲得可持續(xù)的財政收入。

另外，新的城鎮(zhèn)化要更充分地發(fā)揮市場在配置資源中所起的基礎(chǔ)性作用。過去依靠政府的規(guī)劃搞項目，項目本身是不是科學(xué)？能不能產(chǎn)生效益？是否可持續(xù)發(fā)展？不一定，因為市場有它的規(guī)律，可以集聚要素，促使要素發(fā)展，企業(yè)家、歷史背景、人文資源在市場發(fā)展中都起到了作用，這些是政府人為的布點設(shè)計所起不到的，所以要更好地發(fā)揮這種作用。政府就該轉(zhuǎn)變?yōu)樘峁┕卜?wù)，創(chuàng)造一個適合企業(yè)家和各種要素聚集的環(huán)境。