財(cái)稅改革新亮點(diǎn)：如何激活財(cái)政存量資金？

鳳凰財(cái)經(jīng)訊 “激活財(cái)政存量資金”，7月3日國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上這一從未有過的提法，無(wú)疑讓下一步財(cái)稅體制改革的方向給人以更多的遐想。

如何激活存量財(cái)政資金？激活財(cái)政存量資金將帶來(lái)什么樣的變化？一系列問題值得期待。

人們最容易想到的莫過于國(guó)庫(kù)賬面上的巨額政府存款。央行賬面上，5月政府存款已達(dá)到3.2萬(wàn)億。

有評(píng)論認(rèn)為，中國(guó)政府若能狠下決心將國(guó)庫(kù)三萬(wàn)多億元存量資金“盤活”三分之一，同時(shí)宣布今年財(cái)政收入零增長(zhǎng)，必將超越當(dāng)年4萬(wàn)億的經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，中國(guó)經(jīng)濟(jì)也會(huì)峰回路轉(zhuǎn)，柳暗花明。

是否如此神奇，不免還要考慮激活存量資金的路徑。

3萬(wàn)億存量來(lái)源

在現(xiàn)代管理體制下，國(guó)庫(kù)實(shí)際上類似于個(gè)人開設(shè)在銀行的賬戶，記錄著每筆資金的進(jìn)出和結(jié)余，只是資金的數(shù)額和進(jìn)出頻率不可同日而語(yǔ)。

與個(gè)人賬戶不同的是，國(guó)庫(kù)資金賬戶理論上余額越少越好，因?yàn)檫@樣才能夠提高財(cái)政資金的使用效率。

從這個(gè)角度看，我國(guó)的財(cái)政資金顯然沒有達(dá)到理想狀態(tài)，因此“激活財(cái)政存款量”資金非常必要。

對(duì)于龐大的國(guó)庫(kù)余額，財(cái)政部副部長(zhǎng)朱光耀表示，那是已經(jīng)劃撥下去的預(yù)算資金，項(xiàng)目批準(zhǔn)以后按照全年的預(yù)算放在國(guó)庫(kù)內(nèi)。“但很多項(xiàng)目一年執(zhí)行不下去，項(xiàng)目預(yù)算資金卻仍趴在賬戶上。”

按照現(xiàn)有預(yù)算執(zhí)行程序，人大通過的預(yù)算具有法律效力，雖然資金仍在賬面上，但是已經(jīng)規(guī)定了用途。比如修路挖渠，假設(shè)某個(gè)大型項(xiàng)目，但是由于各種各樣的原因，工期需要逐步推進(jìn)，或者開工還需要一段時(shí)間，財(cái)政資金雖然下?lián)?，但是暫時(shí)沒有花出去，仍然在國(guó)庫(kù)的賬戶上。

好比個(gè)人房貸的卡上，每個(gè)月都會(huì)固定的有幾千塊的資金，甚至?xí)淮涡源嫒霂兹f(wàn)資金，但是這部分資金一般不會(huì)動(dòng)用，因?yàn)檫@筆資金已經(jīng)規(guī)定了用途，如果不能按期還房貸，銀行就會(huì)催繳，甚至影響信用，產(chǎn)生罰息等不良后果。

國(guó)庫(kù)賬戶由于涉及到海量的資金和賬戶，還有諸多的政府部門，聚在一個(gè)賬戶上就形成了3萬(wàn)億的天量。

公開數(shù)據(jù)顯示，2003年以來(lái)，我國(guó)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金余額以年均37%的速度增長(zhǎng)，2011年以后，我國(guó)國(guó)庫(kù)的月底余額長(zhǎng)期保持在3萬(wàn)億左右。即便2012年9月份國(guó)庫(kù)存款余額同比下降了20%，余額仍然達(dá)到2.7萬(wàn)億，達(dá)到2012年財(cái)政收入的百分之二十以上。

狹小的操作空間

國(guó)庫(kù)現(xiàn)金存款越來(lái)越多，于是國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理越來(lái)越被重視。 7月4日，財(cái)政部網(wǎng)站發(fā)布公告稱，將分別于7月11日和7月18日進(jìn)行2013年中央國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理商業(yè)銀行定期存款第四期和第五期招投標(biāo)，招投標(biāo)金額各500億元，合計(jì)1000億元。

但是由于國(guó)庫(kù)資金對(duì)安全性的特殊要求，國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理騰挪的空間并不大。

資料顯示，2012年財(cái)政部共進(jìn)行了14期國(guó)庫(kù)現(xiàn)金定期存款招標(biāo)，期限包括三、六及九個(gè)月，總額6900億元；2011年和2010年的操作量分別為4500億元和4000億元。

如果以中標(biāo)利率簡(jiǎn)單測(cè)算，近年來(lái)財(cái)政部通過國(guó)庫(kù)現(xiàn)金定存操作獲得的利息收入，每年也只有百億規(guī)模，相對(duì)于十萬(wàn)億級(jí)別的財(cái)政收入，和3萬(wàn)億存款利潤(rùn)似乎并不可觀。

“國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理，最重要的是安全，要在資金安全和充分保證財(cái)政支付需要的前提下再去追求資金的使用效率。”一位財(cái)政部人士如此對(duì)記者表示。

于是如何保證資金安全和支付需要成為國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理首先要解決的問題，高效的國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理要求對(duì)政府部門和銀行系統(tǒng)之間的現(xiàn)金流量進(jìn)行準(zhǔn)確地預(yù)測(cè)，努力達(dá)到既沒有不適當(dāng)?shù)膰?guó)庫(kù)閑置現(xiàn)金，又沒出現(xiàn)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金缺口。

苛刻的要求之下，現(xiàn)在國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理仍然處于少部分通過定存招標(biāo)存入商業(yè)銀行，大部分仍然趴在設(shè)在央行的國(guó)庫(kù)賬戶上。

更寬的口徑

所謂退一步海闊天空，看似狹小的操作空間，如果從更寬的口徑入手，激活財(cái)政存量資金則可能大有可為，甚至?xí)蔀樨?cái)稅體制改革的新亮點(diǎn)。

3日的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議指出，要針對(duì)一些方面存在的預(yù)算執(zhí)行不到位、資金層層積淀等情況，以整改為契機(jī)，把擠占挪用的錢歸位，把“跑冒滴漏”的錢堵住。特別是要進(jìn)一步盤活存量，把閑置、沉淀的財(cái)政資金用好，集中有限的資金用于穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

從這個(gè)意義上說，盤活資金更多的傾向去預(yù)算執(zhí)行層面，讓預(yù)算的資金和項(xiàng)目，更快的落實(shí)，花掉沒有按時(shí)花掉的錢。

事實(shí)上，加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度早已進(jìn)入了財(cái)政部甚至更高層面的視野，但是預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度仍然不容樂觀，以致于每年年末突擊花錢都會(huì)成為備受關(guān)注的問題。

大多數(shù)財(cái)稅界人士將此歸結(jié)到財(cái)稅體制本身的問題。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長(zhǎng)高培勇曾做出解釋稱，中國(guó)的預(yù)算編制是跟著國(guó)家發(fā)改委的經(jīng)濟(jì)計(jì)劃走的，但經(jīng)濟(jì)計(jì)劃只是一個(gè)指導(dǎo)性的目標(biāo)，財(cái)政預(yù)算是要求精確度的。所以只要按照GDP去做預(yù)算編制，誤差必然不會(huì)少。

近年來(lái)，預(yù)算的公開、透明、精細(xì)化越來(lái)越受關(guān)注，業(yè)界認(rèn)為預(yù)算法修改，進(jìn)而改變現(xiàn)有預(yù)算體制中存在的問題才是改變現(xiàn)有問題的途徑。

盤活利益存量

從這個(gè)意義上將，盤活存量，不僅僅是國(guó)庫(kù)賬面上的現(xiàn)金存量，更重要的是利益存量的調(diào)整。

筆者參加兩會(huì)報(bào)道時(shí)，不止一次的聽到代表委員們談?wù)摽萍纪度胭Y金花不完的話題，實(shí)際上我國(guó)每年的科技投入資金只有1500億左右，用一位政協(xié)委員的話說，還不夠研發(fā)美國(guó)一個(gè)型號(hào)的飛機(jī)，但是由于預(yù)算資金分配等方面的問題，科技投入資金年終結(jié)余的情況長(zhǎng)期存在。

事實(shí)上，每年中央各部委已經(jīng)列支但是沒有花出去結(jié)轉(zhuǎn)下年的支出，再加上發(fā)改委3000億項(xiàng)目沒有完成的支出就是很大的一筆數(shù)字。因?yàn)樗麄冊(cè)趯徲?jì)過程中發(fā)現(xiàn)，很多項(xiàng)目在年底時(shí)開工率只有百分之三四十，有的項(xiàng)目類別年底還有一半沒有開工。

現(xiàn)有預(yù)算體制下，各部委都有資金的財(cái)政資金分配權(quán)，每年財(cái)政預(yù)算基本上是按照上一年的指標(biāo)，每一項(xiàng)指標(biāo)基本會(huì)保持一定幅度的增長(zhǎng)，有的多有少，其實(shí)是保既得利益的，在增量上調(diào)整。

這一背景下，盤活各部位手中預(yù)算資金分配的權(quán)利，或許才能夠真正的把“跑冒滴漏”的錢堵住，把閑置、沉淀的財(cái)政資金用好，集中有限的資金用于穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

激活財(cái)政存量實(shí)際上可以理解為在利益分配的存量上做文章，打破原有利益格局，提高資金的使用效率。

轉(zhuǎn)移支付制度大考

盤活利益存量的角度考慮，現(xiàn)有的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度和“跑部錢進(jìn)”現(xiàn)狀則有了改變的契機(jī)。

事實(shí)上，盡管中央的財(cái)政收入占到全國(guó)財(cái)政的一半以上，但中央的財(cái)政支出不到20%，大量的財(cái)政資金是通過體制收上來(lái)，再轉(zhuǎn)移到地方去，即財(cái)政分配中的轉(zhuǎn)移支付制度。

這一制度下，地方每花一塊錢，就有4毛錢來(lái)自中央財(cái)政，而且一半以上都被規(guī)定了用途，其中絕大部分是被中央各部委掌控的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目資金，并由此催生了種種中國(guó)式“跑部錢進(jìn)”亂象。

有媒體報(bào)道，在專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的過程中，專項(xiàng)資金是被“吃掉”的大頭，而且在跑專項(xiàng)資金的過程中容易衍生各種腐敗行為，“地方政府跑項(xiàng)目、跑資金的成本，能占到專項(xiàng)資金的30%~40%，有些地方甚至能達(dá)到50%。”

即便如此，最終分配到地方財(cái)政的錢也很難有效的發(fā)揮作用。

用“撒胡椒面”來(lái)比喻專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的申報(bào)和下發(fā)并不過分。在一些熟悉基層的財(cái)政系統(tǒng)人士看來(lái)，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金分散到全國(guó)后資金量會(huì)變小，縣里報(bào)項(xiàng)目之后，拿到資金基本不能夠做成什么，“可是收到資金，還不能不做，這樣會(huì)造成很多半拉子工程”。

我家里本來(lái)缺醬油，但是拿到的錢非要讓買醋，可根本不需要，有時(shí)候甚至還要求我拿自己的錢配套買很多醬油，這讓基層財(cái)政很尷尬。

一位基層財(cái)政官員甚至告訴筆者，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付不能形成有效的財(cái)力，是基層財(cái)政困難的一個(gè)重要原因，如果這些錢能夠讓地方政府自由支配，情況也許會(huì)好很多。

近年來(lái)，財(cái)稅體制改革反復(fù)提及提高一般性轉(zhuǎn)移制度比例，降低專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比例的背景下，以激活財(cái)政存量資金政策政策目標(biāo)，原有的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移制度或?qū)⒂瓉?lái)大考。（吳麗華∕文）